曹晓凡：“按照罚款数额高的规定处罚” 应如何理解？

同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚时，究竟应当适用哪个法律规范进行处罚？对此，新修订的《行政处罚法》（2021年7月15日施行）第二十九条新增规定，同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。环境执法人员今后如何理解适用这一项新规定，笔者结合以往实践略作探讨。

1.以前的法律是怎么规定的？

早在2009年，原环境保护部印发的《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》（环发〔2009〕24号）就曾指出，同一环境违法行为，同时违反具有包容关系的多个法条的，应当从一重处罚。

2010年3月1日起施行的《环境行政处罚办法》第九条规定：“当事人的一个违法行为同时违反两个以上环境法律、法规或者规章条款，应当适用效力等级较高的法律、法规或者规章；效力等级相同的，可以适用处罚较重的条款。”

与民法和刑法明显不同的是，在环境执法领域，作为其依据的法律法规不计其数，彼此之间的形式不同、位阶有别、立法时间前后跨度大。有时存在针对同一违法行为，不同的法律规范出现在同一机关制定的同一法律文件或者不同法律文件里，或者出现在不同机关制定的相同位阶或者不同位阶的法律文件中的情况。这样的状况，不仅给环境执法带来困扰，也对依法治理环境造成阻碍。

根据《立法法》的规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的设区的市、自治州的人民政府制定的规章。同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。

《立法法》的上述规定确立了“上位法优先适用规则”“特别法优先适用规则”和“新法优先适用规则”。

2.饮用水源保护区内违法设置排污口适用哪部法？

新修订的《行政处罚法》第二十九条规定的多个法律规范之间，应该不存在“上位法与下位法”之间的关系、“一般法与特别法”之间的关系或者“新法与旧法”之间的关系，否则就需要分别适用上位法、特别法或者新法实施罚款，而非按照罚款数额高的规定处罚。

例如，按照《放射性污染防治法》第五十一条规定，违反本法规定，未建造放射性污染防治设施、放射防护设施，或者防治防护设施未经验收合格，主体工程即投入生产或者使用的，由审批环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，并处五万元以上二十万元以下罚款。对此，不应依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定处以更高数额的罚款。

又如，对餐饮服务业经营者未安装油烟净化设施、不正常使用油烟净化设施或者未采取其他油烟净化措施，超过排放标准排放油烟的违法行为，《大气污染防治法》第八十一条第一款和第一百一十八条第一款已作出特别规定。因此，按照特别条款优于一般条款的原则，上述违法行为应当适用《大气污染防治法》第一百一十八条第一款的规定予以处罚。

虽然适用上位法、特别法或者新法实施罚款与按照新修订的《行政处罚法》第二十九条规定的“按照罚款数额高的规定处罚”所指向的法律规范可能是一致的，但含义不同。

比如，对在饮用水水源保护区内设置排污口的违法行为，应根据2018年1月1日施行的《水污染防治法》第八十四条第一款的规定，由县级以上地方人民政府责令限期拆除，处十万元以上五十万元以下的罚款；逾期不拆除的，强制拆除，所需费用由违法者承担，处五十万元以上一百万元以下的罚款，并可以责令停产整治。而不应依据2002年10月1日施行的《水法》第六十七条第一款的规定，由县级以上地方人民政府责令限期拆除、恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除、恢复原状，并处五万元以上十万元以下的罚款。

对在饮用水水源保护区内设置排污口的违法行为，应运用“新法优先适用规则”解决法律规范适用问题。

3.如何认定“罚款数额高的规定”？

最高人民法院于2019年12月26日发布的139号指导案例“上海鑫晶山建材开发有限公司诉上海市金山区环境保护局环境行政处罚案”认为：“企业事业单位和其他生产经营者堆放、处理固体废物产生的臭气浓度超过大气污染物排放标准，环境保护主管部门适用处罚较重的《中华人民共和国大气污染防治法》对其进行处罚，企业事业单位和其他生产经营者主张应当适用《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》对其进行处罚的，人民法院不予支持。”

旧《固体废物污染环境防治法》第六十八条第（七）项规定，违反本法规定，未采取相应防范措施，造成工业固体废物扬散、流失、渗漏或者造成其他环境污染的，处一万元以上十万元以下的罚款。《大气污染防治法》第九十九条第（二）项规定，超过大气污染物排放标准排放大气污染物的，处十万元以上一百万元以下的罚款。上述最高法指导案例是适用罚款数额高的法律规范的典型案例。

需要进一步讨论的是，新修订的《固体废物污染环境防治法》已于2020年9月1日正式施行，最高人民法院发布的139号指导案例援引的第六十八条已被修改为第一百零二条。该条第（七）项规定，违反本法规定，擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒工业固体废物，或者未采取相应防范措施，造成工业固体废物扬散、流失、渗漏或者其他环境污染的，处所需处置费用一倍以上三倍以下的罚款，所需处置费用不足十万元的，按十万元计算。

显而易见，新修订的《固体废物污染环境防治法》第一百零二条第（七）项和《大气污染防治法》第九十九条第（二）项相比，哪一个法律规范属于“罚款数额高的规定”就不太容易确定。

笔者建议，环境执法机关应当分别依据前述两项规定进行裁量确定罚款的金额后再进行比较，最终依据对应的法律规范作出一个罚款数额高的处罚。

来源：中国环境报2021年6月18日第08版