京沪广深的城市更新进程
随着城市化进程的不断推进，城市更新的重要性愈发凸显，核心是产业结构的升级与城市的发展进化。目前我国各地推进的城市更新制度与体系变革的情况如何?
中国城镇化率已经超过60%，北上广深等一线城市的城镇化率均超过85%，城市建设从过去的“粗放式发展”进入“精细化运营”时代，未来，如何通过城市更新进一步优化重塑产业结构、提升城市发展活力具有重要的意义。
2013年，中央明确提出“严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率”“由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”等政策方针，同年国务院印发《关于加快棚户区改造工作的意见》。2014年，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》明确提出“要按照改造更新与保护修复并重的要求，健全旧城改造机制，优化提升旧城功能，加快城区老工业区搬迁改造”。
伴随棚改进入尾声，我国的城市更新之路进入到大力推进老旧小区改造的阶段。2019年7月，中央政治局会议提出实施城镇老旧小区改造等补短板工程，加快推进信息网络等新型基础设施建设。
2019年12月，中央经济工作会议首次强调了“城市更新”这一概念，会议提出“要加大城市困难群众住房保障工作，加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造，大力发展租赁住房”。
今年3月5日，“城市更新”首次写入政府工作报告。明确“十四五”时期要深入推进以人为核心的新型城镇化战略，发展壮大城市群和都市圈，实施城市更新行动。
北京：千年古都的保护与更新
北京是一座拥有3000多年建城史、850多年建都史的历史文化名城。老城区保留着不同社会历史时期的文化和建筑，是北京建设世界文化名城、全国文化中心最重要的载体与根基。
北京城市的更新经历过不同阶段。新中国成立后第一个30年中，城市更新改造的对象主要为旧城居住区和环境恶劣地区。在这期间尽管一些珍贵的历史建筑被拆除，但是城市结构形态未发生巨大的、本质的变化。
1978年改革开放以来，因经济体制改革和社会转型引发城市的空间重构，“建设性破坏”成为了城市更新的主要问题。
从1990年代开始，北京市采取“推倒重建”的更新方式进行危旧房屋改造，城市空间快速置换。这也引发社会各界开始思考城市更新中的旧城保护和被拆迁居民的参与问题。
经济的高速增长，城市快速向外扩张，也带来了住房紧张、土地资源稀缺、用地结构混乱、历史风貌破坏等问题。老城区大量住宅区年久失修，无法适应现代城市发展，亟待老旧物业改造、困境资产盘活、落后产业升级。
过去五年，国务院相继批复了《北京城市总体规划(2016年—2035年)》《北京城市副中心控制性详细规划(街区层面)(2016年—2035年)》《首都功能核心区控制性详细规划(街区层面)(2018年—2035年)》，构建起首都规划的“四梁八柱”，为首都高质量发展、高水平治理提供了规划引领，也确立了北京“控增量、促减量、优存量”的城市更新思路。
有别于上海、广州、深圳，北京城市更新面临的历史文化片区的改造工作巨大，需要立体化地进行保护与更新。在过去很长一段时间里，历史文化名城的保护规划与老城更新、新建筑建设之间的矛盾始终存在，如何在守护老城韵味和为老城注入活力之间找到平衡已成为发展的焦点。
2019年，《北京历史文化街区风貌保护与更新设计导则》出台，从技术上规范了北京历史文化街区在风貌保护与更新中的“宜”与“忌”，使街区在具体规划、设计及建设时有规可依、有章可循。
2020年8月21日，国务院批复《首都功能核心区控制性详细规划(街区层面)(2018年-2035年)》。批复中提出，注重老城整体保护、注重街区保护更新，老城整体保护与有机更新相互促进，严格落实老城不能再拆的要求，坚持“保”字当头，根据街区功能定位和风貌特征，分类施策，按照历史保护、保留提升、更新改造三种方式，有序推进高质量街区保护更新。
2021年，《北京历史文化名城保护条例》颁布，对“保什么”“谁来保”“怎么保”“怎么用”等一系列问题作出明确规定。指出，对于破坏历史格局、街巷肌理、传统风貌，以及不符合保护规划要求的建筑物，区人民政府、产权单位可以依法通过申请式退租、房屋置换、房屋征收等方式组织实施腾退或者改造。
此外，以劲松街道改造为样板的老旧小区改造，目前正在加速推进中。3月22日，北京召开城市更新专项会议，要进一步推广“劲松模式”“首开经验”，加快完善政策标准，改出新机制、新面貌。落实好市属老旧小区改造任务，支持央产老旧小区改造。目前，《北京市城市更新行动计划(2021-2025年)》正在研究制定中。
上海步入“有机更新”新阶段
上海的城市更新，经历了1980年代的旧区改造，1990年代地产导向的再开发与历史建筑保护，2000年初至世博会期间的城市有序更新，以及2010年以来城市的有机更新四个周期。
在面临城市转型压力和土地资源紧缺的双重挑战背景下，新的经济形态逐渐代替以规模扩张为增长点的旧有城市经济模式。上海城市更新方式有所转向，由“拆改留”转向“留改拆”，由外延扩张进入内涵式、渐进式的有机更新。
2014年，上海市颁布《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》、《关于本市盘活存量工业用地的实施办法(试行)》，首次明确提出全市规划建设用地总量“零增长”目标，确立了从增量扩张转向存量优化的总体思路。
2015年，上海市颁布《上海市城市更新实施办法》(沪府发[2015]20号)，对城市更新的目标、管理制度、规划土地政策引导等方面做出规定，为城市更新项目的开展提供了重要政策支持。《城市更新实施办法》施行后，上海开展了大约50个城市更新试点项目，以试点带动城市更新发展。
2016年，上海市政府颁布《关于本市推进供给侧结构性改革的意见》(沪府发[2016]55号)，就推进供给侧结构性改革提出意见，明确要提升土地资源配置和利用效率，加快推进土地节约集约利用，严格控制建设用地总规模。积极推进城市有机更新，通过统筹规划、优化城市设计、创新土地利用机制等方式，提升土地利用水平。
依据“保护和合理利用土地资源并重”的原则，2017年，上海市政府颁布《上海市土地资源利用和保护“十三五”规划》(沪府发[2017]24号)。提出，创新“四个一”的城市更新推进机制。研究城市更新工作中市级部门、区级部门、市场主体、技术支持团体“四位一体”相互协作的工作机制。由市、区两级共同推进共享社区计划、创新园区计划、魅力风貌计划和休闲网络计划等城市更新“四大行动计划”实施。
同年，《上海市城市更新规划土地实施细则》出炉，提出城市更新评估和实施计划，并强调城市更新需加强分类引导，即针对公共活动中心区、历史风貌地区、轨道交通站点周边地区、老旧住区、产业社区等各类城市功能区域，应根据不同的发展要求与更新目标，因地制宜，分类施策。
2018年发布《本市全面推进土地资源高质量利用的若干意见》、《上海市旧住房拆除重建项目实施管理办法》、2020年印发《上海市旧住房改造综合管理办法》，进一步推进城市更新政策完善。
有业内人士指出，上海城市更新政策法规方面存在缺乏整合性的问题。诸如涉及城市更新板块的新政，呈现出分多条线各自运行的特征，针对旧住房、存量工业用地等不同对象的政策文件目标、实施路径、组织机构各不相同，并且与《实施办法》和《实施细则》之间有交叉重合的地方，缺乏系统整合。
与其他城市相比，上海对既有建筑、社区以及公共区域的城市更新，是以现有物业权利人的改造意愿为基础，发挥街道办事处和镇乡政府的作用，统筹各方意见，合理应用政策，形成依法合规的城市更新实施计划。这种“小步慢跑”的方式形成了上海特有的城市更新路径。
此外，旧城改造也与城市更新并行推动，上海采取的是以政府主导，多方参与的开发模式，黄浦、虹口、静安等区面临着繁重的旧改压力。由于市场动力不足而导致资金短缺。除去纳入市一级的重点改造项目外，绝大部分资金需要在区一级实现平衡，对于区级财政是重大的负担。
广州：从“三旧”改造到“城市系统和谐更新”
自1999年起，广州就开始关注城市更新，筹划城中村改制改造工作;2009年，广东省城镇化率达65%，广州的城市化率已突破85%，城市化转入更为精密的内涵式发展阶段。为解决土地资源供应不足的问题，推动“再城镇化”进程，广州成立“三旧”(旧城镇、旧厂房、旧村庄)改造工作办公室，统筹全市“三旧”改造工作。
广州“三旧”改造用地资源594平方公里，约为全市存量建设用地总量(1835平方公里)的三分之一，纳入广东省国土资源厅“三旧”改造标图建库的近期改造规划面积为202平方公里。
在“三旧”改造的总体部署下，广州制定了《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》(穗府[2009)56号)和针对旧城、旧村和旧厂改造的具体实施细则，推进城市更新工作，总体可分为三个阶段。
第一阶段，2009-2012年。依据56号文件，成立“三旧”改造办，启动和推进“三旧”改造工作。在市场主导下，改造对象以城中村、旧厂房单个项目为主，模式以房地产开发导向为主。
第二阶段，2012-2015年。在原“三旧”改造政策实行3年后，广州政府在总结试点工作经验并分析当时新情况、新问题的基础上，完善了“三旧”改造政策，出台了《关于加快推进三旧改造工作的补充意见》(20号文)，进一步强调政府在城市更新改造中的主导作用，开发形式以全面改造、成片连片为主，类型以旧厂房为主。
第三阶段，2015年至今。2015年，广州城市更新局正式挂牌成立，为首个市级城市更新机构。2017年《广州人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》(穗府规〔2017〕6号)，建立了较为完备的城市更新政策体系，形成具有广州特色的“城市系统和谐更新”。
2019年，广州城市更新进一步深入。发布《广州市深入推进城市更新工作实施细则》，内容包含推进旧村全面改造;加大国有土地上旧厂改造收益支持;推进成片连片改造以及推进城市更新微改造等。
2020年，伴随《关于深化城市更新工作推动高质量发展的实施意见》和《广州市深化城市更新工作推动高质量发展的工作方案》以及相关配套指引的发布，广州迎来了“1+1+N”的城市更新时代。“1+1”指《实施意见》和《工作方案》，“N”就当前来说指15个配套政策文件。
广州从“三旧”改造的单纯物理空间拆建，发展到空间改造与产业升级、完善社会治理、提高土地利用水平相结合，城市更新理念从推动“城市增长”向“城市成长”的跨越式转变。
历经十年的实践探索，政策改革方式是从由开发商主导的“市场路径”转向“政府主导路径”，再到当前的政府主导下的市场运作模式，这一政策风向变化，也代表了城市更新不同时代的特征。
“三年有变化，五年大变化，十年焕然一新。”在新一轮城市更新中，广州拟通过城市更新三年实施计划、五年行动方案和十年改造规划项目完成旧城改造。
未来十年，广州将推进完成380多个城中村的全面改造，彻底打破城乡二元结构，解决城乡发展不平衡、不充分问题。而在短期3年计划中，中心城区会先占据广州旧改的主导地位。
深圳：从“城中村旧改”到“强区放权”
深圳虽然建城历史不过改革开放以来的40年时间，然而城市发展面临的难题与全国其他城市相比要更为紧迫。
从统计数据来看，深圳全市面积为1990多平方公里，大约是北京的八分之一，上海、广州的三分之一。然而深圳国土开发强度接近50%，已无可供成片开发的土地。深圳人口密度全国最大，每平方公里人口超过8000人，人均土地占有面积远低于全国人均水平。
这种长期存在的土地空间瓶颈，使得存量改造开发具有现实的迫切性，这也使深圳成为国内首个，全面从增量转型到存量改造供地的城市，城市更新成为核心驱动力。
深圳城市更新大致经历了以下几个阶段:
第一个阶段(2004-2009)，“城中村旧改”阶段。这是深圳城市更新的探索阶段，为以后的深圳全面进行城市更新积累经验，奠定基础。
深圳2004年发布《深圳市城中村(旧村)改造暂行规定》，对城中村改造的相关规定提出要求。2009年在全国率先提出“城市更新”概念，并出台了《深圳市城市更新办法》为其纲领性文件，在此基础上制定了《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》、《关于城市更新实施工作若干问题的处理意见》等多项配套政策、专项规定及指导意见等，覆盖了计划、规划、实施主体确认、用地审批等全流程管理规范，并常态化的针对出现的问题出台“打补丁”政策，形成完善的制度保障。
第二个阶段(2009-2016)，全面城市更新阶段。伴随《城市更新办法》出台，深圳进入全新的城市更新阶段，这一阶段也是深圳城市更新逐渐为人所知的一个阶段。
第三阶段(2016-2021)，“强区放权”阶段。为了加快城市更新进程，深圳市政府将城市更新的审批权下放到各个区政府，相比起以前冗长的审批流程一直要上报到市政府，现在的强区放权无疑大大地缩短了审批时间，加快了城市更新的进程。
截至2020年，深圳累计已批拆除重建类更新单元计划924项，涉及拟拆除用地面积约75平方公里;完成了564个更新单元规划审批，用地面积约42平方公里;累计供应用地超过22平方公里。
伴随城市更新进入深水区，在城市更新当中出现很多障碍和瓶颈。2021年3月1日，《深圳经济特区城市更新条例》(下称“条例”)正式实施，成为全国首个为城市更新立法的城市。该《条例》不仅是对深圳以往城市更新经验的总结归纳，也是对我国城市更新实践中普遍涉及的重点、难点、痛点予以规范和解决方案。
“政府统筹、规划引领、公益优先、节约集约、市场运作、公众参与”，规定了深圳城市更新的六大原则。
对于签约意愿比例进行放开，从原来的双100%降低到双95%，这意味着签约面积和签约人数达到95%之后，剩余的百分之五可以采取征收的方式推动城市更新项目的进程。这对于保护大多数人利益、加速城市更新、提升旧改效率，给予了法律保障。
采用二分法对城市更新类型划分进行了简洁化处理，将功能改变类城市更新合并入综合整治类城市更新。
过去，深圳城市更新模式，集中在三类。一类综合整治类，对原有物业的基础设施和公共设施进行改造提升，对沿街立面进行美色，对综合环境进行统一整治。二是功能改变类，大部分是旧厂房和风貌建筑的改造。该类项目是在保留建筑物主体结构的基础上，全部或部分改变建筑使用功能，但不改变土地使用权主体和使用期限。三是拆除重建类，即拆除原有建筑，重新进行规划建设。
此次立法最大的看点是，创设了“个别征收+行政诉讼”制度，规定旧住宅区城市更新项目个别业主经行政调解后仍未能签订搬迁补偿协议的情况下，为了维护和增进社会公共利益，推进城市规划的实施，区人民政府可以对未签约部分房屋实施征收。这一制度创新，有效破解搬迁难这一长期影响深圳城市更新高效推进的深层次障碍。
深圳通过在城市更新领域的探索，在寻求拓展城市发展空间，促进城市转型升级，以及破解城市更新障碍上，做出了有意的实践，开启了城市更新深圳模式。这一模式已经越来越受到全国各地政府关注，吸引各地地方政府学习借鉴。