程晓璐：律师担任合规监管人需要厘清的十个问题探讨

编者按：

2021年5月30日下午，'企业合规律师业务的探索与发展'研讨会在中国人民大学文化大厦成功举办。本次研讨会由中国人民大学律师业务研究所主办，支持单位包括北京德恒律师事务所、北京市东卫律师事务所、北京星来律师事务所、北京周泰律师事务所。会场高朋满座，来自法学界、检察机关、律师界以及企业界的代表共百余人汇聚一堂，围绕“企业合规体系的建立与律师参与”“企业行政监管激励与律师参与”“企业合规不起诉与律师辩护”“律师担任合规监管人的模式探索”四项议题展开深入交流。以下为中国人民大学律师业务研究所研究员、北京德恒律师事务所高级合伙人程晓璐在第四单元的主题发言部分，谈及了律师担任合规监管人需要厘清的十个问题，以下为发言要点，仅代表其个人观点，不排除可能与将来官方出台的试点文件内容不一致，特此说明。

一

“什么是合规监管人？

我认为，就是对企业因违规而遭受行政调查或刑事追诉过程中，对于愿意做出合规承诺拟获得从轻处理的违规企业，在考察期内是否落实相应整改，完成合规承诺，进行督促、帮助落实合规计划以及评估涉案企业整改效果的人。

二

担任谁的监管人？（合规监管对象）

正接受行政调查或刑事追诉的涉案企业，并非任何有构建自身企业合规体系意愿的企业。

三

什么情形下可以对企业开展合规监管？（合规监管的适用条件）

企业正接受调查；有涉嫌违规行为；企业有积极整改意愿，自愿做出合规承诺。在我看来，自愿性很关键。很多小微企业，如果不愿意，检察机关可以通过发检察建议方式要求进行合规整改。

四

谁适合担任合规监管人？（担任的主体）

根据中国试点情况，目前合规监管的三种模式：检察官、行政主管部门、独立第三方监管人

1）检察院自我监管模式（由检察院自己完成合规计划的监督考察，例如，现在很多检察院充分发挥检察建议在参与社会治理中的积极作用）；

2）委托行政机关监管模式（检察院对涉案企业合规建设情况的考察主要委托给相关行政主管部门负责，比较典型的是宁波市检察院的作法。2020年9月，宁波市检察院探索建立涉罪企业合规考察制度，出台了《关于建立涉罪企业合规考察制度的意见，行政监管部门参与合规监督考察，完成刑事执法与行政监管有效衔接，既是检察机关履行刑事诉讼的主导责任，也是帮助企业改善治理结构，督促消除犯罪潜在的原因。

3）委托独立监管人协助模式。检察院委托独立监管人协助监督。又可以细分为两类范式：一是检察机关携领型。即检察院支付费用，目的是防止监管人受资本驱动进而监管不中立，深圳南山区检察院即采此范式。二是监管人独立监督、检察机关听取意见型。深圳市宝安区的作法即为典型。宝安区司法局于2020年8月28日发布了《关于企业刑事合规独立监控人选任及管理规定（试行）》（下简称宝安《规定》），为合规不起诉机制的落地执行提供了配套措施。《规定》定义为独立监控人，是指受犯罪嫌疑企业委托，对企业刑事合规情况进行调查、规划、监督的律师事务所。

举例：深圳宝安区模式  来源 检察日报2021年5月25日

惠民机电公司涉嫌虚开增值税专用发票104.2万余元，2019年9月案发，负责人补缴税款主动投案，后公司和负责人和检察院签署认罪认罚具结书，承诺加强企业刑事合规管理。2020年6月，聘请了具有企业合规服务经验的律师事务所作为独立监控人，协助企业进行为期11个月的合规建设（跨越不起诉前后全过程）。在综合考量独立监控人出具的三期监督考察报告以及检察官实地调查情况的基础上，11月，该院对该公司及李辉作出不起诉处理决定。之后，该公司仍在独立监控人的协助下，加强企业的合规管理并定时汇报合规情况。如今公司不仅加强了企业刑事合规管理，还培养出了自己的内部合规专员。

这起案件是深圳宝安检察院首例适用'先期刑事合规+不起诉+后期刑事合规’模式的典型案例。该模式选用独立监控人作为第三方监管主体，通过多期监控考察的方式延长刑事合规期限，充分发挥刑事合规在修补风险漏洞、增强市场竞争力方面的重要作用。”

对于部分试点单位探索的独立监管人制度，张军检察长在2020年12月25日召开的最高人民检察院企业合规试点工作座谈会时曾指出，“企业的合规承诺想要落实落地，就必须建设好、使用好第三方监管机制，第三方包括律师、审计师、会计师，也可以包括工商联、企业协会等。检察机关要会同公安、法院及市场监管等部门，发挥好指导、监督作用。”

因此，应采用独立监管人制度更为适宜，办案机关不可能亲力亲为，避免“外行指导内行监督乏力”。独立监管人因案而异，可以由不同部门的专业人员组成，包括熟悉涉案相关专业领域的律师、会计师、评估师、税务师等。

五

独立合规监管人应具备什么条件？

我认为，应当具有涉案相关专业领域的知识及合规服务经验，能为企业“量身定制”合规计划，帮助企业建章立制、堵住管理漏洞、培育内部合规力量。

独立合规监管人不可能是一个人，而是一个专业团队，刑事合规或行政合规本质是是高度复合的产品，不仅仅是刑事或行政违法风险的识别，还要有公司商业模式甚至组织架构的重构。因此一定打组合拳。在我这方面，律师及律所具有多领域专业背景和综合解决问题的优势。

比如公司合规风控、商业模式设计、交易并购、尽职调查等业务，往往是非诉律师的专长，同时还要根据涉案的企业违规或涉罪的具体情形，比如涉嫌环境污染、虚开增值税发票、传销、上市公司有关违规行为、或违法占地等，有针对性匹配在这个专业领域比较精通的技术专家，以及精通刑事或行刑交叉程序及实务经验的刑事律师。在这种情况下，具有多领域多学科专业背景的律所就会体现这方面的优势。

六

合规监管人做什么？

合规监管人不能仅限于只做监督者、评估者，可以考虑四个方面的职责：全程监控涉案企业的合规整改、帮助企业建立合规机制、敦促企业依法依规开展业务活动、考察期满评估整改效果并向考察部门出具评估报告。

七

受谁委派担任合规监管人？（委托主体）

应该是决定对违规企业进行合规考察的办案机关，而不是涉案企业自身。

八

谁来支付合规监管费用？（费用支付主体）

这是很现实的问题。但这和未成年附条件不起诉不同，对涉罪未成年人决定附条件不起诉的，通常有独立第三方的社会机构进行社会调查、考察帮教，且采取政府购买服务。但涉案企业不同，自身创造经济利益，企业的违规行为通常是为了创造更大经济利益，企业既然有整改意愿，从长远来看，还是应由企业承担合规监管费用，这本身也带有惩戒性质。但付费标准和具体支付方式有待进一步探讨。

当年西门子事件发生后，任命前财政部长魏格尔博士担任独立合规监察官，从2009年开始持续监督西门子在合规方面的情况。还聘请独立的会计事务所和律师事务所等外部机构进驻，开启首次公司独立调查程序。仅外部机构的就调查费用就高达数亿欧元。这样的天价费用目前不合适中国企业。当然，针对监管费用问题及标准，可以考虑像律师办理案件收费一样，有政府指导价。

九

合规监管人、办案部门、企业、企业代理人的关系

企业代理人（往往是律师）受企业委托，担任拟被行政处罚和刑事追诉的企业的代理人，向办案部门提出被查处的企业行为究竟是否构成违规、抑或是否构罪的法律意见，经征求企业同意，向办案部门提出企业自愿接受合规考察的建议，但主要的职责是帮助准确定性。也是做好刑事合规工作的前提和基础。

合规监管人受办案部门委派对涉案企业的整改情况进行监管，体现监督者、中立者的角色，甚至和企业可能还有一定的对抗性，比如发现遗漏了违规事实，必须报告。涉案企业辩护人、代理人受聘于企业，维护的是企业的合法权益，维护的是私权利，没有报告义务。涉案的企业代理人、辩护人和合规监管人不应为同一律所，存在利益冲突。但在整改过程中，难免独立监管人与企业导向未来的合作伙伴关系，比如在这个案件中，该律所承担独立监管人职责，但这个事情结束后，可能就会成为该企业的法律顾问或代理律师，这确实是面临的困境。

十

合规监管过程中，监管人发现遗漏违法事由，是否报告，向谁报告？

我认为应该报告，且应向做出监管决定的办案机关报告。检察官在涉案企业做出合规承诺时，就应进行风险提示，如果企业因发现新的违法事由，导致整改不下去(比如虚开专票原本认定是100万，监管过程发现虚开500多万)就应主动报告，这样的话还能构成自首，可能判三年以下，企业及负责人仍可能不起诉。但如果可能判三年以上，则应决定提起公诉，但对企业的合规考察仍可以继续，待考察期满，根据整改情况，辩护人仍可以将合规整改情况作为对企业及其负责人从轻量刑的情节。

总之，合规监管制度是保障企业合规改革试点工作顺利有效推进的基石，也给予律师充分发挥作用的空间，律师应抓住机遇，积极作为。当然，在试点过程中，还会遇到更多需要厘清的具体问题，以上仅代表个人一些不成熟的观点和思考，期待官方改革试点的顶层设计文件早日出炉！

程晓璐律师团队成员均毕业于知名院校法律专业，硕士以上学历，具有较高的专业素养，部分成员曾经为资深检察官、法官，拥有丰富的刑事司法实务经验。程晓璐律师团队擅长重大、疑难、复杂的刑事案件的辩护与代理，成功办理一系列重大有影响力的职务犯罪、经济犯罪及刑民交叉案件，以精湛的专业技能和精细化辩护风格深受客户好评，同时致力于企业刑事合规研究，曾经或正在为多家知名国企和民营企业提供刑事法律风险防范专项服务。程晓璐律师系中国人民大学法学博士，曾长期供职于北京市检察系统公诉部门，获得北京市优秀公诉人等称号，现北京德恒律师事务所高级合伙人，德恒全国刑事专业委员会副主任兼秘书长。