基于自然的解决方案前沿进展：欧盟“基于自然的经济”研究与启示
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今年11月，欧盟委员会将在欧洲商业峰会上正式发布一份“从基于自然的解决方案到基于自然的经济”报告。该报告认为，“基于自然的经济”是指企业、个人以及社会各部门在对自然资源的保护、保育、恢复、可持续利用中产生的一系列生产、交易、消费等经济活动。除经济活动本身以外，与之相伴而生的政策、法规、机制、社区文化与规则，是其重要组成部分。
“基于自然的经济”可以弥补现有经济体系的不足
欧盟委员会认为，“基于自然的经济”可以弥补现有经济体系的四大缺陷。
第一，现有经济体系未能为自然定价，而“基于自然的经济”将专注于生产和消费活动对自然的影响。
第二，传统观念认为，公共物品是指所有人都可以自由享受的物品，而私人物品只能通过市场机制进行最有效的分配。这种生硬区分忽视了生产和消费行为主体的多样性和相互作用。很明显，自然不是免费的，私人产品和服务如卫生、教育、住房等也有公共效益。“基于自然的经济”视角把重点从特定参与者的特定角色转移到跨参与者和参与者之间的生产和消费活动，以及这些活动对自然世界的影响。公共、私营、社区和非营利部门的参与者在生产和消费过程中均发挥关键作用。
第三，由于缺乏对自然资源低效利用的关注，经济模式直到最近才开始认真处理在生产和消费活动中浪费自然资源的问题。“基于自然的经济”通过在生产和消费活动中应用生态系统服务的影子定价等方法来评估自然资源低效利用问题，同时提出干预措施来减少自然资源的“消费”、增加自然资源的“生产”。
第四，在制定规则时排除决策过程和利益攸关方，这个缺陷源于传统经济与政策、社会领域之间的边界。过去政策和法规被视为外部因素，由系统之外的参与者决定。“基于自然的经济”将决策过程作为其不可分割的部分，鼓励社区和企业与决策者和公共服务管理人员进行合作对话。“基于自然的经济”嵌入不同层级的经济体系决策过程，并考虑利益攸关方意愿。
欧盟委员会甄别出了“基于自然的经济”的7大类益处，分别是：高质量的就业机会、公平地向低碳未来过渡、新的创新、可持续企业、应对气候变化、增强生物多样性、支撑智能科技及农业和旅游等产业发展。
欧盟认为，基于自然的解决方案可以将城市或地区转变为自然资本的保护者、创造者和受益者；在生物多样性保护、碳排放减少、社会凝聚力、公民福祉和绿色就业创造方面提供公私混合投资的工具；有利于促进基于自然的企业创新、扩大规模；使经济增长与资源利用消耗和碳排放增长脱钩，同时实现经济可持续性、社会包容和人类福祉。
未来，欧盟委员会建议在全球、欧盟、国家/地方政府三个层面，采取长期系统性变革措施和短期市场所需的即刻行动，以促成“基于自然的经济”体系的建立。
在全球层面拟采取的措施
全球层面拟采取的长期措施包括：
一、将自然价值纳入公共和私人实践。如联合国可持续发展目标8和15、2020年后生物多样性框架以及联合国基于自然的解决方案气候宣言。鼓励全球GDP报告的重点转移到基于自然资本的指标报告。
二、加快建立相关国际网络，以激励对自然资源的投资。
三、就“基于自然的经济”“基于自然的企业”“循环生物经济”“生物经济”“自然正向生产”等概念及其关系发起公开咨询，建立一个被广泛接受的基于自然的解决方案类别。
四、制定一个综合的国际框架，用于标记、追踪、报告和核查“基于自然的经济”状况。
五、优先创建全球多方利益相关者数据库，增加数据的可用性，并在全球层面改进与“基于自然的经济”相关的决策。
全球层面拟采取的短期行动包括：
一、使基于自然的解决方案成为全球和国家治理、气候行动和气候政策的主流工具。
二、在全球政策中提出更具体的措施，以促进对基于自然的解决方案的投资。应通过经济政策、激励措施，鼓励和支持公共部门维持或增加对基于自然的解决方案的投资。
三、在全球层面促成一项正式的战略计划，为基于自然的解决方案引入跨领域的投资模式。
四、在主要经济体疫情后经济复苏一揽子计划中，纳入对基于自然的解决方案的融资。
五、确保在对基于自然的解决方案增加投资的同时，采取能力建设措施刺激私营部门供给，从而在全球经济中促进创新、就业和企业创造，包括制定准则、技术规范、国际标准等。
在欧盟层面拟采取的措施
在欧盟层面拟采取的长期措施包括：增强与循环经济、生物经济战略相关的基于自然的解决方案政策的协调性，加强与区域政策、企业政策的协同；资助欧盟范围内运用基于自然的解决方案促进“基于自然的经济”的相关研究；根据市场特点和面临的挑战，刺激基于自然的解决方案市场板块的发展；在基于自然的解决方案的决策过程中引入多个行动者；在现有的《企业可持续发展》报告中增加自然资本内容，提高企业对自然价值的评估。
欧盟层面拟采取的短期行动包括：根据联合国《自然融资状况报告》（2021年）的建议，到2030年欧盟在基于自然的解决方案的投资将增加两倍，到2050年将增加四倍，并建议将投资与消除相关障碍（如地方政府要实施变革性措施）结合起来；资助欧洲与世界其他地区特别是地球南部地区之间的相关交流与合作；支持基于自然的企业能力建设，根据《欧盟可持续金融分类方案》对基于自然的企业进行投资；牵头为不同类型的基于自然的解决方案制定更全面的标准，以支持市场发展；支持欧盟与国家级平台、网络等的相关市场活动，将基于自然的企业与整个供应链的其他参与者联系起来。
在国家和地方政府层面拟采取的措施
国家和地方政府层面拟采取的长期措施包括：一、使公共部门获取、核算、跟踪自然资产和基于自然的解决方案的货币和非货币价值。二、增进私营部门和第三方对自然价值的了解，鼓励私营部门对自然进行投资。三、经济政策向“基于自然的经济”倾斜。地方政府需要采取跨部门行动，将经济政策制定者与基于自然的解决方案负责人组织起来，合力制定政策。短期内，经济政策应维持或增加对基于自然的解决方案的公共投资，以促进基于自然的企业的创新。四、在政策制定中嵌入参与式决策过程，让地方政府和地方企业更多参与到基于自然的解决方案中。五、为地方社区和第三方机构提供种子资金和能力建设支持，以便在基于自然的解决方案合作中发挥更大作用。
国家和地方政府层面短期行动包括需求端十大措施：一、建立基于自然的解决方案项目库，按对公共、私营和混合投资的吸引力进行评级。二、增加公共部门对基于自然的解决方案的投资。到2030年将地方政府主导的基于自然的解决方案投资增加3倍，到2050年将投资增加4倍。三、公共部门应对创新型基于自然的解决方案试点进行投资。这些创新包括:新兴技术创新、治理创新、商业模式创新。四、利用具体的政策法规工具，刺激私营部门投资兴趣，如碳信用等自然信用计划等。五、增加投资者对基于自然的解决方案的成本结构、商业模式的了解。六、增强当地企业、社区和其他参与者对基于自然的解决方案决策过程的认知与参与。七、提高当地企业对绿色建筑基础设施等直接效益的认识，从而增加投资。八、提高消费者对基于自然的解决方案益处的认知水平。九、促进社区对基于自然的解决方案的融资。十、通过伙伴关系、平台、基础设施刺激私人相关需求。
供给端十大措施：一、特别要解决如阻碍交易规则等市场方面的障碍。二、为基于自然的企业开办和扩大规模制定融资激励措施。三、促成地方/国家层面制定基于自然的解决方案相关标准。四、支持那些将基于自然的企业与供应链上其他参与者联系起来的平台、网络和线下活动。五、与相关组织合作，开展培训和继续教育，以提高基于自然解决方案实施的质量。六、公共部门要加强基于自然的解决方案的能力建设。七、审查当前采购流程，致力于使其与基于自然的解决方案非货币价值和成本结构保持一致。八、改变采购程序以更好地适应小型企业。九、充分认可基于自然的企业在基于自然的解决方案供应链中的作用，使其采购战略适应新型供应商的发展。十、将自然资本评估纳入公共采购政策。
综上，尽管“基于自然的经济”的概念还处于早期发展阶段，相关领域专家、政策制定者、实践者还在对这一概念内涵进行磋商，但这些讨论与示范项目对我们颇有借鉴价值。近期，研究团队将持续跟踪欧盟上千个基于自然的解决方案示范工程，关注其从概念构思到不同生产阶段、交付，再到使用后的最终处理等全方位价值链建设，学习欧盟“工匠计划”中基于自然的解决方案用于城市规划、流动河流和湿地、可持续农业、林业和旅游5个不同领域的价值链范式，探求其在众多领域带来的商业和就业机会，研究欧盟为捕捉基于自然的解决方案非市场价值而研发的系列政策工具，借鉴欧盟培育自然信用体系和基于自然的企业的经验，助力我国碳账户和生态责任账户建立，推动新时期我国高质量发展与碳排放、自然资源损耗脱钩，充分发挥绿水青山就是金山银山的作用。
（作者单位：自然资源部国土整治中心）
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