新《行政处罚法》之43：行政强制执行
行政强制执行是指特定行政机关采取强制手段保障法律、法规和行政决定得到贯彻落实的一种执法行为，包括间接强制执行与直接强制执行。间接强制执行是指行政机关通过间接手段迫使义务人履行其应当履行的法定义务或者达到与履行义务相同状态的行政强制措施，分为代执行和执行罚两种；直接强制执行是指义务人拒不履行其应当履行的义务时，行政机关对其人身或财产施以强制力直接强制义务人履行义务，或者通过强制手段达到与义务人履行义务相同状态的一种强制执行措施。
一、行政强制执行模式
《行政强制法》第二条第三款规定：“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”可见，我国行政强制执行的主体包括行政机关和人民法院。
（一）我国实行“以行政机关申请人民法院执行为原则，以行政机关自行执行为例外”的行政强制执行模式
根据宪法和法律，在我国，法律规定行政机关具有行政强制执行权的，行政机关才有行政强制执行权；法律未作规定或者规定由人民法院实施强制执行的，由行政机关申请人民法院强制执行。具体规定如下：
1.《行政诉讼法》
第九十七条 公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。
2.《行政处罚法》
具体在后一部分详述。
3.《行政复议法》
第三十三条 申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，按照下列规定分别处理：
（一）维持具体行政行为的行政复议决定，由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行；
（二）变更具体行政行为的行政复议决定，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。
4.《行政强制法》
第三十四条 行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。
第五十三条 当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。
（二）行政处罚法修订没有改变行政强制执行模式
●《行政处罚法》（2021年修订）
第七十二条 当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：
（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款，加处罚款的数额不得超出罚款的数额；
（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖、依法处理或者将冻结的存款、汇款划拨抵缴罚款；
（三）根据法律规定，采取其他行政强制执行方式；
（四）依照《中华人民共和国行政强制法》的规定申请人民法院强制执行。
行政机关批准延期、分期缴纳罚款的，申请人民法院强制执行的期限，自暂缓或者分期缴纳罚款期限结束之日起计算。
●原《行政处罚法》
第五十一条 当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：
（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；
（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；
（三）申请人民法院强制执行。
上述修订，保持了与《行政强制法》等法律的衔接，并对特殊情况下申请人民法院强制执行的期限进行了明确，并没有改变行政强制执行模式。
（三）正确理解行政强制执行权力分配需要把握的几个关键问题
1.规定行政机关强制执行权的载体只能是法律
《行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。”“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”
上述“法律”，仅限于全国人民代表大会及其常委会制定的法规，不包括行政法规、地方性法规和规章。
2.法律没有规定行政机关强制执行的，无论法律、法规是否对于司法强制执行作出规定，作出行政决定的行政机关都应当申请人民法院强制执行
实践中，有的法律、法规对于申请人民法院强制执行作出规定，有的未作规定。本文认为，《行政强制法》第十三条第二款规定：“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”上述规定属于普遍授权，亦即，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关均应当申请人民法院强制执行。
3.法律规定行政机关具有强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院不予受理
最高人民法院《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》(法释〔2013〕5号）明确：“根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。”对此，《厘清权属界限规范拆违行为——最高人民法院行政审判庭负责人答记者问》一文提出：《批复》之所以强调“对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除”，主要是因为“违法的建筑物、构筑物、设施等”，涉及城乡建设、土地管理、环境保护等多个领域，不同法律有不同规定，行政机关并非在所有情形下都有强制执行权。而城乡规划法的上述条文对此作出明确规定，故《批复》重在解决城乡建设规划领域的相关问题。此外，有的观点主张作出限期拆除决定的城乡规划主管部门本身没有强制执行权，可以自己名义向法院提出非诉行政执行申请。我们认为，法律既然规定“县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”，就意味着“强制拆除”要按照行政程序执行，县级以上地方人民政府已经获得了法定授权，启动非诉执行的司法程序的理由不足。
4.应当申请人民法院强制执行而自行强制执行的，属于超越职权
这方面案例较多。如再审申请人刘瑞西因诉被申请人广西壮族自治区横县人民政府（以下简称横县政府）、广西壮族自治区横县横州镇人民政府（以下简称横州镇政府）、广西壮族自治区横县公安局（以下简称横县公安局）土地行政强制一案，不服广西壮族自治区高级人民法院（2019）桂行终754号行政判决，向最高人民法院申请再审。
最高人民法院经审查认为，《土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，涉案集体土地已经完成征收、补偿程序，土地权利人刘瑞西拒不交出土地，土地行政主管部门作出责令交出土地决定后，应申请人民法院强制执行。横县政府迳行组织相关单位和人员对涉案土地实施强制清表，明显超越职权。一、二审判决确认横县政府的强制清表行为违法，符合法律规定。横州镇政府在横县政府组织下参与强制清表，系受委托实施强制行为，不应以自己名义承担法律责任；横县公安局为维护公共安全在现场维持秩序，未直接参与强制清表，不是本案适格被告。一、二审法院分别驳回刘瑞西对横州镇政府、横县公安局的起诉和上诉，符合法律规定。刘瑞西如对相关部门作出的补偿行为不服，应依法另行诉讼解决。裁定：驳回再审申请人刘瑞西的再审申请。——最高人民法院（2020）最高法行申5696号《行政裁定书》
二、具有行政强制执行权的行政机关
如前所述，我国实行以行政机关申请人民法院执行为主、以行政机关自行执行为辅的行政强制执行模式。行政机关自行强制执行，必须要有法律作为授权依据。因此，大多数行政机关不具有行政强制执行权。
究竟哪些机关具有行政强制执行权？胡建淼：《法律对行政机关行政强制执行权是如何授予的？我国有哪些法律已对行政机关作了这样的授权？》（法治咖啡屋【法治咨询003期】）一文中指出，至少有下列现行有效的法律对行政机关的行政强制作出了授权：
——《中华人民共和国行政强制法》（2011）。（1）第44条直接赋予行政机关对违法建筑物、构筑物、设施等实施强制拆除的权力；（2）第45条直接赋予作出金钱给付义务决定的行政机关，对于逾期不履行金钱给付义务的当事人可以加处罚款或者滞纳金的权力；（3）第46条直接赋予行政机关对于在法定期限内不申请复议或者提起诉讼，经催告仍不履行金钱给付义务的当事人，将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款的权力；（4）第50条和第52条直接赋予行政机关对于已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的遗洒物、障碍物或者污染物等，可以实施代履行的权力。
——《中华人民共和国行政处罚法》（2017）。该法第51条直接赋予作出行政处罚决定的行政机关对于到期不缴纳罚款的当事人，可以实施执行罚（每日按罚款数额的3%加处罚款）。
——《中华人民共和国治安管理处罚法》（2012）。该法第103条直接赋予公安机关对于行政拘留决定的执行权。
——《中华人民共和国税收征收管理法》（2013）。（1）第40条直接赋予税务机关对于缴税决定和罚款决定的直接执行和间接执行；（2）第68条直接赋予税务机关对于不缴或者少缴税款实施执行罚的权力；（3）第88条直接赋予税务机关对于税务处罚决定具有直接执行和间接执行的权力。
——《中华人民共和国海关法》（2017）。（1）第60条直接赋予海关对税款缴款决定的执行权；（2）第93条直接赋予作出处罚决定的海关，对于逾期不履行海关处罚决定又不申请复议或者提起诉讼的，可以将其保证金抵缴或者将其被扣留的货物、物品、运输工具依法变价抵缴。
——《中华人民共和国劳动法》（2018）。该法第100条直接赋予劳动行政部门对用人单位无故不缴纳社会保险费的，实施执行罚（加收滞纳金）的权力。
——《中华人民共和国文物保护法》（2017）。该法第21条直接赋予县级以上人民政府对国有不可移动文物代为履行修缮义务的权力。
——《中华人民共和国港口法》（2017）。该法第54条直接赋予海事管理机构对养殖、种植设施的强制拆除权。
——《中华人民共和国公路法》（2017）。该法第79条直接赋予交通主管部门拆除其他标志的权力。
——《中华人民共和国水污染防治法》（2017）。该法第83条直接赋予县级以上人民政府环境保护主管部门代为治理权。
——《中华人民共和国防洪法》（2016）。该法第42条直接赋予防洪部门的强行清除和紧急处置权。
——《中华人民共和国动物防疫法》（2015）。该法第73条直接赋予动物卫生监督机构对动物的代作处理权。
——《中华人民共和国草原法》（2013）。该法第71条直接赋予草原行政主管部门强制拆除违法建筑物的权力。
——《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2013）。该法第55条直接赋予环境保护行政主管部门对危险废物等代为处置的权力。
——《中华人民共和国水土保持法》（2010）。该法第55条直接赋予县级以上地方人民政府水行政主管部门对于砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等有代为清理的权力。
——《中华人民共和国消防法》（2008）。该法第60条直接赋予消防管理部门的强制执行权。
——《中华人民共和国城乡规划法》（2007）。（1）第65条直接赋予乡、镇人民政府对于乡、村庄规划区内的违法建筑有直接拆除的权力。（2）第68条直接赋予建设工程所在地县级以上地方人民政府可以强制拆除违法建设工程的权力。
——《中华人民共和国放射性污染防治法》（2003）。该法第56条直接赋予环境保护行政主管部门代履行的权力。
——《中华人民共和国水法》（2002）。该法第65条直接赋予水行政主管部门拆除违法建筑物、构筑物的权力。
——《中华人民共和国海域使用管理法》（2001）。该法第47条直接赋予海洋行政主管部门对违法设施和构筑物的拆除权。
——《中华人民共和国森林法》（1988）。该法第42条直接赋予林业主管部门对补种树木的代履行。
——《中华人民共和国海上交通安全法》（1983）。该法第40条直接赋予海上交通主管部门强制打捞清除沉没物、漂浮物权力。
上述列举较为全面。本文认为：
（一）执行罚中的加处罚款、滞纳金，一般仍需申请人民法院强制执行
《行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第四十六条规定，行政机关依照本法第四十五条规定实施加处罚款或者滞纳金超过三十日，经催告当事人仍不履行的，具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行。行政机关实施强制执行前，需要采取查封、扣押、冻结措施的，依照本法第三章规定办理。没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。但是，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的行政机关，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。
上述列举中，《行政处罚法》对于到期不缴纳罚款的当事人可以实施执行罚（每日按罚款数额的3%加处罚款），《税收征收管理法》对于不缴或者少缴税款实施执行罚，以及《劳动法》对用人单位无故不缴纳社会保险费的实施执行罚（加收滞纳金）等，属于执行罚，最终仍然需要申请人民法院强制执行。
（二）拒绝承担代履行费用的，一般仍然需要申请人民法院强制执行
代履行是指当事人拒绝履行行政决定的义务，由行政机关或第三人代替其履行，履行费用由当事人承担的一种行政强制执行方式。实践中，代履行结束后，当事人拒绝承担履行费用现象较为普遍。对此，比较成熟的做法是由行政机关在代履行决定中明确代履行费用的承担责任与方式；当事人拒绝承担的，由行政机关作出缴纳通知并催告；仍然拒绝履行的，申请人民法院强制执行。
上述列举中，《行政强制法》对于已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的遗洒物、障碍物或者污染物等可以实施代履行，《文物保护法》对于国有不可移动文物代为履行修缮义务，《动物防疫法》对动物的代作处理权，《固体废物污染环境防治法》对危险废物等代为处置，《水土保持法》对于砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等有代为清理，以及《放射性污染防治法》《森林法》等相关规定，属于代履行，当事人拒不承担代履行费用的，仍需申请人民法院强制执行。
（三）《行政强制法》第四十四条并非直接授权
上文认为，《行政强制法》第四十四条直接赋予行政机关对违法建筑物、构筑物、设施等实施强制拆除的权力。本文认为，《行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”其中，行政机关可以强制拆除前面冠以“依法”二字，表明该条并非对行政机关强制拆除违法的建筑物、构筑物、设施的普遍授权。
载于《人民法院报》的《厘清权属界限规范拆违行为——最高人民法院行政审判庭负责人答记者问》一文提出：需要说明的是，司法实践中对行政强制法第四十四条规定的“行政机关可以依法强制拆除”存在两种争议：一种意见认为是完全授权，即只要是“违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的”，行政机关都可以依法强制拆除；另一种意见认为是特定授权，即只有其他法律明确规定行政机关的强制拆除权时，才可“依法”强制拆除。该条专门针对违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除问题，具有明确的指向性。孤立地看，可能存在上述争议，但如果结合城乡规划法第六十五条、第六十八条以及行政强制法第三十四条有关“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”的规定，则不会产生理解歧义。同时，所依之“法”根据行政强制法第十三条有关“行政强制执行由法律设定”的规定，应当限于法律。
（四）上文列举以外，仍有一些行政机关具有强制执行权
比如，《海警法》第二十条规定，未经我国主管机关批准，外国组织和个人在我国管辖海域和岛礁建造建筑物、构筑物，以及布设各类固定或者浮动装置的，海警机构有权责令其停止上述违法行为或者限期拆除；对拒不停止违法行为或者逾期不拆除的，海警机构有权予以制止或者强制拆除。
第三十三条规定，当事人逾期不履行处罚决定的，作出处罚决定的海警机构可以依法采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）将查封、扣押的财物依法拍卖、变卖或者将冻结的存款、汇款划拨抵缴罚款；（三）根据法律规定，采取其他行政强制执行方式。本法和其他法律没有规定海警机构可以实施行政强制执行的事项，海警机构应当申请人民法院强制执行。
上条第二款“本法和其他法律没有规定海警机构可以实施行政强制执行的事项，海警机构应当申请人民法院强制执行”的规定，更加印证了前述观点，即行政强制执行必须由法律规定。
三、现行法规仍需清理
近年来，我国加大了法律法规的立改废释工作，但仍有“漏网之鱼”。如《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条规定：“凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，经县级以上人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可处以罚款。”上述“由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可处以罚款”系行政强制执行，《城市市容和环境卫生管理条例》属于行政法规，无权设定强制执行。