“法律法规授权执法组织”与“综合行政执法机构”
2018年4月湖北省孝感市中级人民法院的一份行政判决书，可真是让人惊诧。
诧异之余，也有必要思考下，这究竟是怎么回事，与正在开展的综合行政执法体制改革有什么关系。
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湖北省孝感市中级人民法院（2018）鄂09行终19号判决书的主要内容：
2015年7月，安陆市涢安汽车运输有限公司一辆客车被投诉不按规定线路行驶。安陆市道路运输管理所经案调查，认定违法事实存在，遂于2017年7月31日作出行政处罚决定。被处罚的公司对处罚决定不服起诉。
一审法院湖北省应城市人民法院审理认为，被告安陆市道路运输管理所不是法律、法规授权的对道路运输进行管理的职能部门，不具有对道路运输违法行为进行处罚的执法主体资格，其以自己的名义对道路运输的违法行为进行处罚的行为，属超越职权。且在本案中，被告根据《中华人民共和国道路运输条例》第八条第二款、第七十条第一项的规定对原告进行处罚，适用法律错误。被告在行政处罚决定还未到期的情况下，对原告罚款及加处罚款进行催告履行于法无据。同时，被告在对原告作出行政处罚决定前，未履行告知义务，程序违法。
一审法院判决，撤销被告安陆市道路运输管理所作出的行政处罚决定。
安陆市道路运输管理所不服，向孝感市中级人民法院上诉。上诉称，对被上诉人“不按规定的线路行驶”违法行为，已经2次作出行政处罚决定。2015年处罚决定前已经履行了告知的义务。被上诉人对2次行政处罚在法定期间内没有提起复议、起诉，也没有履行。适用法条依据错误问题，是因为《道路运输条例》多次修订。
关于本案行政处罚主体资格问题，事关上诉人执法的声誉和命脉。上诉人认为一审判决在这方面理解有误。根据《中华人民共和国道路运输条例》“县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作”的规定，安陆市道路交通运输管理所是安陆市交通行政主管部门安陆市交通运输局下属的道路运输管理机构，是法规授权的执法机构，具备行政执法主体资格。上诉人有权作出行政处罚，不属于超越职权，更不存在执法主体错误。
二审法院认为，安陆市交通运输管理局具有负责组织领导其辖区内道路交通运输管理工作的职权，安陆市道路交通运输管理所负责具体实施其辖区内道路交通运输管理工作，安陆市道路交通运输管理所对外作出的行政处罚应以安陆市交通运输管理局的名义作出。上诉人安陆市道路交通运输管理所可以对被上诉人安陆市涢安汽车运输有限公司不按规定线路行驶的违法行为进行调查核实，但其不能以自己的名义作出行政处罚，而应以安陆市交通运输管理局的名义作出行政处罚。上诉人作出的行政处罚决定属超越职权。
因此，二审法院认定一审法院作出的判决并无不当，判决驳回上诉，维持原判。
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安陆市道路交通运输管理所办理的这起行政处罚案件不能算完美：
针对同一违法行为，在前一生效处罚决定未执行的情况下，重复作出处罚决定；在决定书中又引用错了法律依据；同时又没有在作出行政处罚决定前履行告知义务……
要判决撤销这一行政处罚决定，这些理由可能也够了。
但是判决的其他理由就大成问题。
催告被处罚人履行生效处罚决定，何过之有？催告行为本身不存在损害行政相对人权利，也不对行政相对人产生新的义务。行政机关对拒不履行法定义务的行政相对人进行教育、提醒、督促，不受什么期限限制。而且本案中行政处罚实施机关并没有申请法院强制执行。
更成问题的是，判决混淆了“授权”与“委托”，说上诉人安陆市道路交通运输管理所“不能以自己的名义作出行政处罚”，“作出的行政处罚决定属超越职权”。这实际是以判决否决了法规对道路运输管理机构的授权。
这才是这两个判决的标新立异之处。大概是《中华人民共和国道路运输条例》施行以来的第一判。凭这两个判决，这珠联璧合的两级法院足以独步天下。
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分析下通常所称的“法律法规授权”。
当前的行政执法主体，从其权力来源看，主要可分为三类：法定行政机关，法律、法规授权的组织，受委托的组织。受委托的组织不能以自己的名义执法，因此应该不具有完整的主体资格。
道路运输管理机构，是法律、法规授权行政执法组织。
《中华人民共和国行政处罚法》规定“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”（第十七条）。这就确立了法律、法规授权组织的行政执法主体地位。
当然，这里的“行政执法”是狭义的，就是指行政处罚及有关的行政检查、行政调查。
安陆市道路交通运输管理所属于道路运输管理机构。这在判决书中也是认可的。
那道路运输管理机构是怎样被授予行政执法权的？
行政法规《中华人民共和国道路运输条例》第七条 国务院交通主管部门主管全国道路运输管理工作。
县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。
县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。
地方性法规《湖北省道路运输条例》第三条 县级以上人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。
县级以上道路运输管理机构（以下简称运管机构）负责具体实施道路运输管理工作。
行政法规和地方性法规的规定是一致的。
“交通主管部门”与“道路运输管理机构”的职权应该已经说得很清楚。
前者是个决策机构，主要职能是“组织领导”，制定规划计划、任免干部、指导工作、层级监督。
后者是个执行机构，负责“具体实施”，实施具体行政行为。
前者象在大行政系统中的“人民政府”，后者是政府的工作部门。
两者都是行政主体，在自己的职责范围内都可以以自己的名义作出行政决定。
其他法律法规中，对“授权”执法的表述也基本类似。虽然在立法上对此并无统一要求，但显然人们已经形成了共识。
如公安交警。《中华人民共和国道路交通安全法》规定“县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作”（第五条）。
如原公安消防。《中华人民共和国消防法》规定“县级以上地方各级人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施”（第四条）。
如动物检疫。《中华人民共和国动物防疫法》规定“县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构依照本法规，负责动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作”（第八条）。
又如公路路政。《公路安全保护条例》规定“公路管理机构依照本条例的规定具体负责公路保护的监督管理工作”（第三条）；《浙江省公路路政管理条例》规定“县级以上交通行政主管部门主管本行政区域内的公路路政管理工作。县级以上交通行政主管部门所属公路管理机构负责具体实施本行政区域内的公路路政管理工作”（第三条）。
尽管有的法律法规有关授权的规定还不如《中华人民共和国道路运输条例》《湖北省道路运输条例》那么清晰，但也足以认定“授权”还是够的。
如此明了的规定都能被某些法官误读，也就没啥可说的了。
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随着承担行政职能的事业单位改革的推进，道路运输管理机构倒是真的可能失去法规授权组织的地位，丧失行政执法主体资格。甚至有可能整个机构被裁撤。
作为事业单位的道路运输管理机构无疑是承担行政职能事业单位改革对象。在这一轮的改革中，道路运输管理机构行政许可等行政职能划归行政机关；行政执法职能集中到综合行政执法机构。在“去行政管理”名称变更后，道路运输管理机构将回归事业单位公益属性，提供社会公益服务。
还有一种可能，就是道路运输管理机构被撤销或者合并。因为在改革中，机构总数也被严格控制。
当然，这些肯定不能成为法官判决的依据和理由。
按照综合行政执法体制改革的思路，今后履行道路运输行政执法职能的，将是交通运输综合行政执法机构。
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那么交通运输综合行政执法机构又会是个什么性质的机构？在前面的案例中，如果是交通运输综合行政执法机构在执法，该案又会怎样？
这就需要了解交通运输综合行政执法机构是什么性质的机构、有怎样的法律地位。本公众号曾在《综合执法机构是行政机构还是事业单位？人员应该是什么性质？》一文中作了一些猜想。至今尚无定论。
交通运输综合行政执法机构，从其与交通运输主管部门的关系上看，可分为内设型与直属型两类。
交通运输综合行政执法机构作为内设型机构。典型的就是广东省。综合行政执法机构是交通运输主管部门的内设机构。
作为内设机构的交通运输综合行政执法机构，对外以交通运输行政机关的名义执法。在行政诉讼中当被告的，是交通运输行政机关。
交通运输综合行政执法机构作为交通运输主管部门的直属单位。虽然是独立的机构，但由交通运输主管机关管理。这时的交通运输综合行政执法机构可能存在三种性质，也就是三种情况。
一为行政机构性质。公安机关下属的行政机构性质的执法机构较多。但在交通运输部门似乎还没有见到行政执法机构纳入行政序列的例子。但在级别较高的交通运输部门也不是没有可能。
这种情况下，综合行政执法机构以自己的名义执法，也成为被告。而综合行政执法机构的权力，应该来自法律法规授权。这需要法律法规依据。
二为事业单位性质。在同时推进承担行政职能的事业单位改革的进程中，又设立新的承担行政执法职能的事业单位，只能说是临时过渡政策。
这种情况下，综合行政执法机构可以作为法律法规授权组织以自己的名义执法，或者作为受委托组织，以交通运输行政机关名义执法。这要看将来的法律法规了。
三为综合行政执法机构性质。从多个改革文件观察，将来政府部门中似乎是“行政机构”“综合行政执法机构”“事业单位”并列，但 “综合行政执法机构”究竟为何物，当前仍未明确。这需要高层作出改革决策。
改革还在推进中。将来会怎样？
回头再看一眼前述判决，都已经这样了，也就不必多虑将来怎样了。
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