国有资本授权经营，如何授得出、接得住、行得稳？

文丨陈贇

来源丨《国企》杂志2021年6月刊原创文章

随着我国社会主义市场经济制度的完善，国有企业股份制改造的完成以及国有企业改革的不断深入等，国有企业改革也从国有资产授权经营转到国有资本授权经营。推进国有资本的授权经营一定要积极稳妥，确保各项权利授得出、接得住、行得稳。

一、要让出资人代表机构授得出

从目前我国国有资本授权经营的实践情况看，主要有两种方式，一是直接授权，二是间接授权。直接授权就是各级人民政府把国有资本直接授权给国有企业进行具体经营，如国家层面的中投公司就是国务院直接授权，总体来讲，这种情况占比很低。间接授权就是各级政府把国有资本授权给出资人代表机构，如财政部门、国资委、建设部门等，这些部门再授权给具体的国有企业，这种情况是我国普遍存在的情况。当前，国有资本授权经营的权力是否授得出的主要堵点就是出资人代表机构，如国家要求所有经营性国有资产集中监管、统一监管，但各地进展缓慢，财政、建设、发改等部门不愿意把自己监管的企业划转给国资委。再如，许多地方国资委仍然存在管理过细，既当裁判员又当运动员的情况，以管资本为主的监督管理体制推进较慢。

修订完善相关的法律法规。从国外国有企业改革的经验来看，无论是美国，德国，还是日本等发达国家，都十分重视通过法律法规来推进国有企业改革，甚至为具体一个企业制订相关的法律，这样才能使国有企业改革有法可依，依法进行。我国推进依法行政，建设法治国家，对出资人代表机构来讲，法无授权不可为。当我国从国有资产授权经营发展到国有资本授权经营，就必须修订完善相关的法律法规，形成与之相适应的法规体系。如修订《企业国有资产法》，把国有资产投资运营公司试点经验吸纳进去，明确这类公司为特殊法人，它们是以资本运作为主的控股公司，既是国有资本的被授权方，又是被控股子公司国有资本的出资人，通过对子公司持有股份而实施控制，具有特殊的高管产生程序等。在新修订的《企业国有资产法》中，明确经营性国有资产的集中统一监管；对以管资本为主的国有资产监督管理部门的职责进行重新核定和规范，把它们职责从管理为主转向监督为主；推进国有资本直接授权等。此外，还应完善《公司法》，避免“资本多数决”规则被不受限制地滥用或异化。完善《民法通则》、《合同法》以及《刑法》等有关法律条款，对国有产权和非国有产权完全平等受司法保护，统一对公司、企业工作人员的同类罪行予以同类评价( 同一罪名、同一立案标准、同一量刑幅度) ，而不再依据公司、企业的所有制性质区别对待。

不断加大授权放权范围力度。2019年国务院国资委公布《授权放权清单（2019年版）》，许多地方国资委也公布了相应的《授权放权清单》。从国务院国资委层面来讲，2019年版授权放权清单是根据各中央企业的功能定位、发展阶段、行业特点等实际情况进行分类授权，包括适用于各中央企业的授权放权事项21项；适用于各类综合改革试点企业（含国有资本投资运营公司试点、创建世界一流示范企业、东北地区中央企业综合改革试点、落实董事会职权试点企业等）的授权放权事项4项；适用于国有资本投资、运营公司试点企业的授权放权事项6项；适用于少数特定企业的授权放权事项4项。但总体来讲，在投资、资产交易、工资总额管理等方面对两类公司的授权仍不充分，这限制了国有资本投资运营公司市场化资本运作、大范围参与国资国企改革重组、建立市场化经营机制的能力。各级国资委一定要转变观念，刀刃向内，勇于改革，积极授权放权，以管资本为主履行好出资人职责，最大限度减少对企业生产经营活动的直接干预，更多依靠公司治理结构开展工作。各级国资委要树立股东价值最大化的理念，彻底去“行政化”管理思维模式，代之以“国有资本控股公司”的思维模式监管国有企业，重点以国有资本产业布局、国有资本结构调整、国有资本保值增值、国有资本社会责任等为己任，重资本经营，轻运营管理。

二、要让国有资本投资运营公司接得住

权力是一柄双刃剑，如果运用得好，就能发挥更大作用，但如果运用不好，则可能造成更大的破坏。我国主要通过改组建建国有资本投资运营公司来进行国有资本授权经营的试点。如果国有资本投资运营公司治理体系和治理能力现代化水平较低，投资运营能力不强，那么拥有权力越大，可能造成国有资产的流失越大，国有资本的经营效率越低。因此，国有资本授权经营不仅要关注国有资本所有人或出资人代表机构能否把权力授出，还要看国有资本投资运营公司是否有能力把权力接住。从目前国有资本投资运营公司的实践来看，许多公司，尤其是市县级的两类公司存在治理结构不完整、相应专业人才缺乏、主业主责不清等情况比较普遍，这严重制约国有资本授权经营改革的推进，我们必须加快相关能力建设。

促进国有资本投资运营公司治理体系和治理能力现代化。在改组组建国有资本投资、运营公司过程中，按照“四同步”、“四对接”的要求调整和设置党的组织、开展党的工作，确保企业始终在党的领导下开展工作。把加强党的领导和完善公司治理统一起来，将党建工作总体要求纳入国有企业章程，明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位，创新国有企业党组织发挥政治核心作用的途径和方式。企业党委(党组)要切实发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照有关规定讨论和决定企业重大事项，并作为董事会、经理层决策重大事项的前置程序。建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制，规范董事长、总经理行权行为，充分发挥董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用、党组织的政治核心作用，切实解决一些企业董事会形同虚设、“一把手”说了算的问题，实现规范的公司治理。加强董事会内部的制衡约束，国有独资、全资公司的董事会和监事会均应有职工代表，董事会外部董事应占多数，落实一人一票表决制度，董事对董事会决议承担责任。进一步加强外部董事队伍建设，拓宽来源渠道，逐步实现外部董事数量在董事会中占多数。要在所出资企业积极推行经理层市场化选聘和契约化管理，明确聘期以及企业与经理层成员双方的权利与责任，强化刚性考核，建立退出机制。

提高国有资本投资运营公司投资运营的专业能力。功以才成，业由才广，人才是事业兴旺发达的基石。许多改组组建的“两类公司”原有的主业并不是金融产业，还有不少公司领导班子是从行政机关转任来的，所以“两类公司”在风险控制、金融工程、法律税务等方面专业人才就十分紧缺。要加大引进人才的力度。对人才的重视不能仅停留在口头上，或印发在纸面上，需要真正落实在具体行动中，体现在生活工作中。要真正发挥专家和人才的作用，给他们位置，给他们决策的权力，在风控措施、项目决策、资产组合等方面领导要虚心听取人才的意见。增强股权运作、价值管理等能力，通过清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批，实现国有资本形态转换，变现后投向更需要国有资本集中的行业和领域。优化集团管控能力，集团原则上应按照“管资本”的模式，根据集团定位和子企业发展情况，对子企业进行国资管理分类授权，并以国企股东的身份行权履责。坚持对标一流，构建新型考核评价体系，突出行业对标、市场对标和短板补齐等方面，强化服务大局、协调发展、质量效益、创新驱动导向，采用差异化、个性化的考核指标、权重和方式，对不同类别业务实行分类核算和分类考核，以客观化、数量化、精细化评价体系考核业绩和使用干部。设立统一的信息公开网络平台，依法依规、及时准确披露公司治理以及管理架构、经营情况、财务状况、关联交易、企业负责人薪酬等信息，建设阳光国企。

三、要让授予的国有资本经营权行得稳

国有资本授权经营不是简单地放权，而是为了让权力更好地运行，因此，绝不是一放了之，而是要积极稳妥推进，加强和完善相应的监督机制，让授予的国有资本经营权行稳致远。

要把权力下沉到基层。国有资本投资运营公司集团层面不要作权力的“集中营”，而应成为权力的“中转站”，把权力下沉到基层，使权力与实实在在的市场运行紧密结合。授权经营作为集团和子公司间权利边界的革命性调整，涉及战略、投资、人事、考核、财务等集团层面“硬核”权利的下放，是对既有利益格局的重新调整，因此，集团领导要坚定改革决心，凝聚改革共识。集团要依据所属子公司的功能定位、发展阶段以及行业特点等进行分类，对各类授权对象的基础管理水平、公司治理能力以及内控体系建设等行权能力进行综合评估，合理评价能不能授、授哪些权、授到什么程度、什么时候来授，以及授权对象能不能接得住。在清晰梳理战略规划、投资计划、选人用人、薪酬管理、财务管理等方面决策事项的基础上，合理制定对各类子公司的授权策略和考核策略。

适时推进直接授权模式。为了防止授权过程出现失真和跑冒滴漏，应逐步减少间接授权模式，加大直接授权模式的力度。世界许多国家对于国有企业采用直接授权模式，由国家直接授权企业经营国有资产或投资运营国有资本，如日本通过“特殊法人”的法律制度直接授权企业经营国有资产，法国电力公司也是法国政府直接授权经营的企业，巴西政府直接授权巴西国家开发银行旗下的投资银行运作国有资本，新加坡直接授权淡马锡公司进行国有资本运作等，这样可使授权充分，高效执行国家战略。我国当前的间接授权试点实践正暴露出一些问题，如增加了委托代理环节；授权不充分限制公司发挥市场化专业运作主体作用；难以跨越国资监管体系发挥作用等。我们可以选择具备条件的一些公司进行直接授权，这些公司净资产规模较大，建立起规范董事会，具有大规模复杂改革资产接收、有效盘活、运营管理、重组整合、资本运作、产业孵化能力等。通过直接授权，构建国有资产集中统一监管大平台；形成大范围接收、整合、配置资产和资本运作的能力，促进国有资本的合理流动，培育孵化关系国家安全、国计民生、国民经济命脉的重要产业；建立市场化经营机制，构建国家主权财富运营管理平台等。

建立相应的国资监管框架。按照事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责的思路，更多运用法治化、市场化的监管方式。通过“一企一策”制定公司章程、规范董事会运作、严格选派和管理股东代表和董事监事，将国有出资人意志有效体现在公司治理结构中。调整国有资产监管机构内部组织设置和职能配置，建立监管权力清单和责任清单，优化监管流程，提高监管效率。充分运用信息技术，整合包括产权、投资和财务等在内的信息系统，搭建连通出资人代表机构与企业的网络平台，实现监管信息系统全覆盖和实时在线监管。国有企业内部监督、出资人监督和审计、纪检监察、巡视监督以及社会监督，结合企业纪检监察机构派驻改革的要求，依照有关规定清晰界定各类监督主体的监督职责，有效整合企业内外部监督资源，增强监督工作合力，形成监督工作闭环。改进考核体系和办法，综合考核资本运营质量、效率和收益，以经济增加值为主，并将转型升级、创新驱动、合规经营、履行社会责任等纳入考核指标体系。建立健全分级分层、有效衔接、上下贯通的责任追究工作体系，严格界定违规经营投资责任，严肃追究问责，实行重大决策终身责任追究制度。

推进国有资本授权经营体制改革是新一轮国资国企改革的基石，我们要通过法规完善、理念转变、能力建设等措施从授权者、接权者和监督体系三个方面加快推进和落实，从而不断提高国有企业活力和市场竞争力。

作者单位为浙江省国有资本运营有限公司国资研究院

编辑丨叶子