新《行政处罚法》解析（二）：行政处罚案件的办理期限
《行政处罚法》（2021年修订）第六十条新增行政处罚案件办理期限的规定，完善了行政处罚普通程序内容。
一、修订背景
由于行政处罚案件种类复杂，涉及多项行政管理内容，加之行政执法实际情况差别很大，原《行政处罚法》对办案期限没有明确作出统一规定。众所周知，行政效率是行政管理的一大原则。《行政处罚法》在规范行政处罚行为、推进行政机关依法行政的同时，同样重视提高行政效率，有关时效、时限的规定及多处“及时”的表述，都是对于行政机关依法办案、及时办案要求的真实写照。但是，实践中少数一线执法人员认为《行政处罚法》对行政处罚案件的办案期限没有要求，拖延履职等“不作为”现象时有发生，有的甚至被诉至法院，造成了负面影响。《行政处罚法》（2021年修订）从提高行政效率和公正执法的角度出发，进行了规范：
●行政处罚法（修订草案二次审议稿）
第五十八条 行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
●《行政处罚法》（2021年修订）
第六十条 行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
从修订过程看，行政处罚案件办理期限规定首次出现于行政处罚法（修订草案二次审议稿）。2020年10月13日，全国人民代表大会宪法和法律委员会《关于〈中华人民共和国行政处罚法（修订草案）〉修改情况的汇报》提出：“……二是明确行政处罚期限，增加规定行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定，法律、法规、规章另有规定的除外。”《行政处罚法》（2021年修订）最终“照单全收”，对行政处罚案件的办案期限作出了统一的、必要的、可行的规定。
二、一般办理期限：九十日
（一）参考因素
《行政处罚法》（2021年修订）第六十条将一般办理期限规定为九十日并非空穴来风。实践中，不少法规规章已经将原一般程序的期限规定为九十日或三个月。如《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十七条第一款规定：“适用一般程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。”又如《环境行政处罚办法》第五十五条规定：“环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定。案件办理过程中听证、公告、监测、鉴定、送达等时间不计入期限。”
此外，有的虽然没有直接规定为三个月，但延长后的时间与三个月相当。如《湖南省行政程序规定》第八十一条第（四）项规定：“行政机关依职权启动的行政执法行为，应当自程序启动之日起60日内办结；60日内不能办结的，经本机关负责人批准，可以延长30日，并应当将延长期限的理由告知当事人。”
（二）期限的起止
根据《行政处罚法》（2021年修订）第六十条，九十日的办理期限自“行政处罚案件立案之日起”，至“作出行政处罚决定”止。如前所述，本次修法已将立案作为行政处罚普通程序的启动标志，而且，“作出行政处罚决定”也是明确而具体的行政执法行为。因此，九十日的办理期限应当是闭环的法定期间。
（三）期限的扣除
行政处罚决定的送达、执行时间等均不计入办理期限。主要原因是行政执法普遍面临送达难、执行难等问题，若考虑送达、执行环节所需时间，行政处罚普通程序办理期限势必愈加复杂而无法确定。
此外，案件办理过程中的听证、检测、检验、检疫或者技术鉴定等时间一般也不计入办理期限，但是，宜以“法律、法规、规章另有规定”为据。
三、除外情形：“法律、法规、规章另有规定”
《行政处罚法》（2021年修订）第六十条在明确九十日一般办理期限的同时，又规定“法律、法规、规章另有规定的，从其规定”。“法律、法规、规章另有规定”，既包括更长或者更短期限，也包括该办理期限的计算以及中止、延长等。主要有：
（一）地方行政执法条例
●《福建省行政执法条例》
第三十一条 行政执法机关应当在法律、法规、规章规定的期限内作出行政执法决定。
法律、法规、规章未明确规定期限的，行政执法机关应当自程序启动之日起三十日内作出行政执法决定；重大、复杂的案件，经本机关主要负责人批准，可以延长三十日，并告知当事人。特别重大、复杂的案件，经延长期限后仍不能作出行政执法决定，确需继续延长期限的，应当报本级人民政府批准，并将延长事由告知当事人。
●《山西省行政执法条例》
第二十八条 行政执法机关应当在法律、法规规定的期限内作出行政执法决定；法律、法规未作明确规定的，符合法定条件的，应当在三十日内办理完毕；不符合法定条件不能办理的，应当书面通知当事人不予办理的依据和理由；逾期不能办理完毕的，在期满前报经上级主管机关或者同级人民政府批准，可适当延长办理期限并告知申请人，但延长时限最多不得超过三十日。
（二）地方行政程序规定
●《湖南省行政程序规定》
第八十一条 法律、法规、规章对行政执法事项以及非行政许可的行政审批事项没有规定办理期限的，实行限时办结制度，行政机关应当按照下列规定限时办结：……
（四）行政机关依职权启动的行政执法行为，应当自程序启动之日起60日内办结；60日内不能办结的，经本机关负责人批准，可以延长30日，并应当将延长期限的理由告知当事人。
●《江苏省行政程序规定》
第六十三条 法律、法规、规章对行政执法事项有明确期限规定的，行政机关必须在法定期限内办结。
行政机关对行政执法事项的办理期限作出明确承诺的，应当在承诺期限内办结。
第六十五条 行政机关作出行政执法决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定、专家评审和公示的，所需时间不计算在规定的期限内。
（三）其他单行法规规章
●《广州市违法建设查处条例》
第二十九条 城市管理综合执法机关、镇人民政府处理在建的违法建设，应当自发现违法建设之日起三十个工作日内作出处理决定；案情特别重大或者复杂的，经市城市管理综合执法机关或者镇人民政府主要负责人批准后，可以适当延期，但最长不得超过六十个工作日。
●《公安机关办理行政案件程序规定全文（2020年修正）》
第一百六十五条 公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。办理其他行政案件，有法定办案期限的，按照相关法律规定办理。
为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办案期限。
对因违反治安管理行为人不明或者逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当继续进行调查取证，并向被侵害人说明情况，及时依法作出处理决定。
●《农业行政处罚程序规定》
第五十八条 农业行政处罚案件应当自立案之日起六个月内作出处理决定；因案情复杂、调查取证困难等特殊情况六个月内不能作出处理决定的，报经上一级农业行政处罚机关批准可以延长至一年。
从上述规定看，办理期限大部分规定为“日”，但也有的为“工作日”；最短的为三十日，最长的为六个月；经过负责人批准后均可以适当延长，延长期限从三十日至一年不等，甚至更长。此外，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定、专家评审、公示、鉴定等时间不计算在规定的期限内。
四、正确理解与适用一般办理期限需要注意的问题
（一）未作除外规定的执法领域，九十日的期限不可延长
《行政处罚法》（2021年修订）第六十条仅规定一般办理期限为九十日，没有规定延长情形，这在立法中并不多见。实践中，有关行政执法程序类法规、规章大多对期限及延长等作了规定，因此，对于大部分行政执法活动并无大碍。但是，对于未作另行规定的执法领域，喻示着九十日的期限不可延长。比如，《建设行政处罚程序暂行规定》就属于这种情况。过去，建设行政处罚案件没有具体的时间限制，但《行政处罚法》（2021年修订）实施后，建设行政处罚案件适用普通程序必须在九十日作出行政处罚决定。
（二）只有“法律、法规、规章”才可作出另外规定
亦即，规章以下的行政规范性文件不可以对一般办理期限作出另外规定。如《邮政行政处罚程序规定》（2013年3月1日国邮发〔2013〕32号文件发布，自2013年5月1日起施行。2020年5月15日国邮发〔2020〕43号文件修正）第四十一条规定：“适用一般程序处理的案件应当自立案之日起90日内作出处理决定；案情复杂，不能在规定期限内作出处理决定的，经邮政管理部门负责人批准，可以延长至120日；案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当由邮政管理部门负责人集体讨论决定是否继续延期，决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限。”“案件办理过程中听证、检测、检验、检疫或者技术鉴定以及发生行政复议或者行政诉讼的，所需时间不计入本条第一款规定的期限。”仅从文号看，该规定属于规章以下的行政规范性文件，其中有关“延长至120日”“决定是否继续延期”等规定似无具体授权。
（三）行政处罚法修订前，行政处罚也受合理的期限限制
原《行政处罚法》未规定一般办理期限，是否意味着不受期限限制？答案是否定的。任何案件都是有期限的，不能进行无限期的处理。司法实践中，即便在原《行政处罚法》对于一般办理期限“缺位”的语境下，人民法院亦参酌《行政诉讼法》第四十七条规定，确定行政处罚的履责期限。如江苏省南通市中级人民法院（2019）苏06行终366号《行政判决书》提出：
行政机关在法定期限或者必要合理期限之内尽快作出行政行为，是行政程序合法的应有之义……因此，行政机关应当在法律规定的执法期限之内，依法及时作出行政行为；而为了体现国家规范行政管理、提高办事效率、提供优质服务的政策要求，在法律对履行职责期限没有明确规定时，行政机关为提升行政效能和实现个案正义，可以享有一定时限裁量空间，但仍应在必要合理期限内作出行政决定，以体现程序正当，既避免过于草率、过早地作出行政决定，也避免久拖不决、迟延作出行政决定。
当实体法律规范未作规定时，如何具体判断行政机关履行职责的必要合理期限，《行政诉讼法》第四十七条第一款明确了在法律、法规对行政机关履行职责期限没有明确规定时，宜将行政机关的最长履职期限视为接到行政相对人申请之日起两个月。同时，根据立法机关的解释：“实践中，因行政机关不履行法定职责而给当事人带来权益损害的情况比较常见，有必要给当事人提供救济渠道。履行法定职责需要一定的期限，对行政机关不履行职责提起诉讼，需要在这一期限届满之后方可。”由于行政机关履行职责既包括依申请作出行政行为，还包括依职权作出行政行为，因而对该条款的理解适用，还宜扩大解释为自行政机关主动发现违法行为、依职权启动立案调查程序之日起两个月。当然，上述只是对行政实体法律规范有关行政执法期限的补充规定，行政机关作出行政行为虽然超过期限但有正当理由的，仍宜尊重行政机关的判断。
……具体到本案而言，《城乡规划法》《行政处罚法》及江苏省相关立法，均没有明确行政机关对违反城乡规划的行为作出处理的期限，但显然行政机关并不能仅以法律没有规定就久拖不决或者不作出行政行为，而仍宜结合国家“严格规范作出各类行政行为的主体、权限、方式、步骤和时限”政策和《城乡规划法》“依法加强城乡规划管理”宗旨，参酌《行政诉讼法》上述具体规定，提高行政效率，尽快作出规划管理行为，稳定法律关系，维护公共利益。崇川区执法局于2017年11月发现可能存在违法建设行为并立案后，迟至2018年5月作出被诉处罚决定并于次月送达，明显超过了《行政诉讼法》规定的两个月处理时限，而被诉处罚决定也没有载明行政机关迟延作出决定的理由，属于程序违法。同时，由于崇川区执法局仅系超期作出行政行为而非迟延不作出行政行为，故可以认为属于《行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定的“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”情形。