质疑答复相关原则、基本流程及优化建议——以某项目为例
质疑作为法定救济途径，是供应商寻求救济的首要选择，同时也是供应商提起投诉的先决条件。现行法律法规明确了质疑答复主体、时限、答复内容以及采购结果变更条件等内容，但并未有相关质疑答复实务操作的具体规定。因此，如何在现行法律法规的框架内答复质疑便成为政府采购实务操作中相对模糊的一环。笔者在日常质疑答复工作中整理了相关质疑答复工作的基本流程、原则及相关注意事项，现通过案例分析的方式简要介绍，以期提升质疑答复合规性，完善质疑答复实务细节。
一、案例背景①
某政府采购公开招标项目预算金额600万元，采购主要品目为交换机、服务器、计算机等信息类产品，核心产品为服务器；截至开标时间累计共有5名投标人；开标后，评标委员会依据招标文件规定的综合评分法进行评审，最终评审情况如表1所示。
评审完成后，采购人确认采购结果，发布本项目中标公告。发布后，供应商依据公示内容及相关资料提起质疑，质疑内容为“经查询中标人所投设备的官网数据，发现中标人所投交换机的交换容量、服务器的千兆电口数量、计算机的内存、CPU核心数无法满足招标文件要求”，并附相关事实依据。
收到质疑函后，采购人、采购代理机构依据质疑函质疑事项、结合招标文件要求、投标文件响应情况进行复核，相关情况如表2所示。
二、质疑答复相关原则
本文质疑答复是指从供应商提起质疑，到采购人或采购代理机构答复质疑的全过程，大致包括质疑受理、质疑复核、发送质疑答复通知书等流程环节。质疑复核是指依据质疑函审阅、研判质疑事项是否成立的决断过程。质疑答复应当遵循以下原则。
（一）质疑受理：质疑人自身利益受损，提供充足事实依据质疑
《政府采购质疑和投诉办法》（以下简称财政部第94号令）第十条指出，供应商权益受到损害是提起质疑的前提条件，因此未参与该项目的供应商没有提起质疑的权利；同时通过质疑进行“自杀（质疑自身不满足招标文件要求）”，也不属于自身权益受损的情形，应当不予受理。同时，质疑函应当包括支撑质疑事项的事实依据，对于属于主观臆测的质疑内容，同样应当不予受理。
（二）质疑复核：仅依据招标文件和投标文件
评标委员会依据招标文件和投标文件进行评审，投标人对其投标文件承担法律责任。质疑复核是依照招标文件指标要求核验投标文件响应情况，重点在于重新判定投标人提供的证明材料能否证明所投产品满足招标文件要求。质疑复核实质上是对原评审过程的复盘、核验，应当遵循评审原则，不能依据招标文件、投标文件以外的相关证据资料。
（三）质疑复核：明确同重新评审的边界，仅复核被质疑人的被质疑事项
质疑复核是依据质疑函且仅针对质疑事项，对被质疑人的投标文件进行复核，而重新评审则是针对所有指标项及报价进行二次评审。质疑复核时，如果发现被质疑人存在其他未在质疑函中指出的问题，甚至发现其他投标人也存在类似问题，此时无法对上述问题进行判定，因为一旦对被质疑人被质疑事项以外的问题进行决断，则涉及重新评审范畴，政府采购监管部门会认定该行为属于超质疑范畴复核的违规行为。
（四）质疑答复：采购人、采购代理机构为质疑答复主体，必要时可不依据原评标委员会的质疑复核意见
财政部第94号令第十四条指出，采购人、采购代理机构可以组织原评标委员会协助答复质疑。其一是“可以”而非“应当”，其二是“协助”，上述两点明确了采购人、代理机构在质疑答复中的主体地位。由于质疑成立是对原评审结果的推翻，即证明原评审过程存在失误，部分专家会存在“不想承认犯错”的心理，因此有时组织原评标委员会复核的结果会与项目真实情况相悖，此时采购人、采购代理机构应当坚持正确判断，保证质疑答复的结果正确。
三、质疑答复相关流程
接收质疑函后，首先应当按照财政部第94号令第十二条的规定对质疑函进行基本的格式审查，查看相关材料是否齐全。如需补正，应当一次性告知质疑人应当补正的材料。正式受理质疑后，应当遵循以下步骤开展质疑复核工作。
（一）比对质疑相关指标项的招标文件要求和投标文件响应情况
从质疑复核角度大致可将被质疑指标项分为需要提供证明材料的和不需要提供证明材料的两种类型。处理的主要差异在于不需要提供证明的指标项只需核对偏离表中的相关应答是否满足招标文件要求，而要求提供证明材料的指标项则需校核所提供证明材料的证明效力，通过证明材料证明其满足招标文件要求。
（二）组织质疑复核，判断质疑事项是否成立
在比对工作的基础上，对被质疑事项做出明确判断，结合案例可做如下结论。
1.指标项1（交换机交换容量）招标文件不要求提供证明材料，投标人应答为无偏离，相当于投标人作出满足招标文件要求的承诺，可以证明满足招标文件要求，该质疑事项不成立。
2.指标项2（服务器千兆电口数量）需要提供证明材料，核验所提供证明材料为服务器白皮书，其内容显示千兆电口数量为4个，满足招标文件要求，该质疑事项不成立。
3.指标项3（计算机内存）需要提供证明材料，核验所提供证明材料为计算机白皮书，其内容显示内存为4G，不满足招标文件的8G要求，该质疑事项成立。该指标项属于非实质性条款，应当按照招标文件评分细则对此项予以扣分。
4.指标项4（计算机CPU）需要提供证明材料，核验所提供证明材料为计算机配置官网截图，其内容显示CPU核心数为4核，不满足招标文件的8核要求，该质疑事项成立。该指标项属于实质性条款，应当按照招标文件规定拒绝该投标文件。
综上，部分质疑事项成立，应对该投标文件予以扣分、拒绝的相应处理。拒绝原第一名的投标文件后，有效投标人为4名，核心产品满足3个品牌，应当按照中标候选人的推荐顺序顺延选择中标人。但是本项目存在特殊情况，因投标人A、B核心产品品牌相同，故在原评审时按照综合评分法的规定只推荐得分较高的投标人A进入中标候选人名单。此情况下可依据财政部政府采购信息公告（第一千三百零一号）的处理决定，结合质疑复核后的投标人得分排序情况，形成新的中标候选人名单④，确认得分排名最高的投标人B为本项目的中标人。
（三）起草质疑答复、确认采购结果、发布变更公告、报监管部门备案
在起草答复时需要注意，质疑答复应当涵盖所有质疑事项，且不能泄露被质疑人的相关具体投标信息。如果质疑成立，在答复质疑人的同时应当抄送被质疑人，以保障被质疑人知情权。同时，采购人是作出废标决定的主体，针对经质疑复核采购结果发生变更的采购项目，采购人确认变更后的采购结果后方可发布采购结果变更公告。另外根据财政部第94号令第十五条的要求，质疑答复导致中标结果改变的，采购人或者采购代理机构应当将有关情况书面报告本级财政部门。
（四）质疑复核阶段注意事项
一是采购人、采购代理机构在质疑复核时没有调查取证权，调查取证权归属于政府采购监管部门。在质疑复核阶段秉承评标委员会依据招标文件和投标文件进行评审，投标人对其投标文件承担法律责任的基本原则，不对投标人提供证明材料的真实性做判断。二是如果组织原评标委员会复核，建议到场人数超过半数，并坚持少数服从多数的表决原则。三是如发现投标文件存在前后不一致的情形，按照不利于投标人的原则进行解释，以保证项目质量。四是因专家评审不细致、失误等造成质疑成立的，建议不发放质疑复核劳务费。
四、对优化质疑答复工作的建议
质疑答复作为政府采购中矛盾最集中的环节和供应商救济的首要途径，应当加强标准化、规范化建设，实现有规可查、有据可依，进而规范质疑答复流程、保障质疑答复质量、维护供应商合法权益。建议从以下方面进行完善优化。
（一）出台实施细则或相关判例，明确政策导向及操作边界范围
当前质疑答复实务操作特别是质疑复核环节缺少明确规定，如何掌握质疑复核与重新评审的边界、质疑复核应当遵循何种原则，是否能够重新推荐中标候选人等细节应当有明确规定或相应政策精神指引，而不应当只依靠经办人日常工作经验积累和通过监管部门针对质疑答复的后续投诉处理决定进行“试错”总结合规做法。建议以实施细则或判例的形式对质疑答复流程、原则进行相关解读，以保证质疑答复工作的合规开展。
（二）倒逼供应商诚信应标、专家细致评审，从源头削减有效质疑
当供应商诚信应标、专家评标客观公正时，从理论角度将不会存在有效质疑。因此，虽然质疑是供应商救济的重要途径，但更应当考虑的是如何提升采购质量、削减有效质疑。一方面加强供应商诚信体系建设，建立失信行为记录、运用及反馈机制，将诚信纳入评审打分评价，通过与项目成交挂钩倒逼供应商诚信应标。另一方面加强专家管理，提升评审技能，端正评审态度；动态监管专家库、专家名单，对于评审质量低下、评审态度消极的专家予以公示、屏蔽抽取；同时结合信息化技术手段，将评审步骤进行模块化细分，强制专家逐一核对指标项应答情况及证明材料，以保证评审质量。
（三）提升信息透明度，扩大中标公示内容
绝大部分质疑是由于信息不对称造成的，即质疑人获取的信息与投标人提供的信息存在偏差。建议在保障投标人商业秘密的前提下，扩大中标公示内容，尽量减少信息不对称。同时可以尝试在质疑前进行沟通答疑，由中标人依据投标文件向质疑人进行相关问题的解答；确需通过质疑解决的，再提起质疑程序，一定程度上也能够消减质疑。
（四）调整质疑零成本与恶意质疑的平衡关系
质疑作为法定救济途径，应当零成本以保障维权积极性。但实践中往往呈现两极分化的趋势。一方面部分供应商认为“蛋糕已经分好”，质疑不会取得成效；另一方面部分供应商将质疑作为“万能钥匙”，不论有无事实依据，不中标便提起质疑，甚至是恶意质疑，给质疑答复工作带来困难，扰乱了市场秩序。建议在降低供应商维权成本的前提下，对恶意质疑、扰乱市场秩序的质疑行为进行区分、监管、限制，以维护质疑这一救济途径的公信力，进而为提升项目质量提供保障。
① 本案例为笔者整合多个案例虚构而成。
② 投标人A、B所投核心产品品牌相同，按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》规定，推荐评审后得分最高的同品牌投标人（A）获得中标人推荐资格。
③ 需要提供证明材料是指投标人应当根据招标文件要求提供相应产品白皮书或检测报告等证明材料，以证明所投产品满足招标文件要求。
④ 依据《中华人民共和国财政部政府采购信息公告（第一千三百零一号）》，在质疑复核阶段重新推荐中标候选人不属于重新评审范畴。