公益性公墓的内涵范围呈现了一个从乡村走向城乡一体的过程。与农村公益性公墓多为公共墓地不同，城市公益性公墓往往为骨灰堂(林)等立体安葬设施。尽管对于新世纪以来公益性公墓的建设数量缺乏明确统计，但近年来各地政府部门在公益性公墓的建设和投入力度上已显著增强，公益性公墓建设步伐明显加快。尽管如此，无论墓园的建设规模还是建设质量，公益性公墓都远远不能与经营性公墓相比。总体来看，城镇公益性公墓基础设施建设简陋，周遭环境较差，墓园人文含量很低。至于乡村级的公益性公墓，那就更是等而下之了。造成这种状况的原因，除了公益性公墓不能盈利的政策要求外，至关重要的还有如下几点。
1.殡葬用地规划严重缺位，成为制约公益性公墓建设的一大核心问题。在绝大多数城市之中殡葬用地并没有被纳入城乡总体建设规划。经营性公墓用地尚且如此，公益性公墓建设用地的获得更是难上加难。相对城市而言，农村公益性公墓的土地状况也不容乐观。农村土地多已承包到户，集体所有的荒山瘠地尽管存在地区性差异，但总体存量也不多。特别是在经济发达地区，村集体土地多数已对外出租或用于他项建设，没有给公墓建设预留土地。诸如此类，导致公益性公墓建设只能“见缝插针式”地进行，其难度可想而知。2.专项资金的短缺，是制约公益性公墓建设的另一关键问题。目前，绝大多数地方政府的财政预算中，并没有用于公益性公墓建设的专项资金。即使在民政事务的经费预算中，也难见到公益性公墓建设经费的专项列支。在部分财政发达的地区，相关资金也多是从其他领域挪用。财政经费预算的短缺和不稳定，成为了公益性公墓建设的瓶颈。农村公益性公墓的法人因往往为村委会，与经营性公墓可先行从银行贷款再用于公墓建设和经营不同，公益性公墓只能走“边经营边建设”的道路。由此，公益性公墓违规经营也便司空见惯。有关负责人曾用“既要马儿跑，又不让马儿吃草”来形容当下农村公益性公墓建设现状，形象地点破了当下公益性公墓建设困局。3.相关建设标准、规范的缺失，在很大程度上限制了公益性公墓建设进程。在过去相当长的一段时期内，公益性公墓的建设标准是普遍缺失的。一直到了近些年，才有部分省市出台了相关建设标准。比如，湖北、海南、河南、甘肃等少数省份均颁布了《公益性公墓建设标准》，但除此之外的大多数省份都没有出台建设标准。且从出台的建设标准来看，各省对公益性公墓的建设条件、建设方式、占地面积等规定也各不相同，这对公益性公墓建设来说显然是不利的。下期，继续分析公益性公墓主要模式以及利弊。
