【专家视角】徐忠：对碳市场最新进展的思考
徐忠 生态修复网 2021-07-31
☞ 中国已经建立了全国统一的碳市场，下一步重点是要形成更加有效的碳市场。☞ 尽快明确总量设定、配额分配由免费逐步过渡到拍卖方式、推动金融机构的广泛参与、形成能产生足够激励且相对稳定的碳价格、推动能源价格市场化改革等。☞ 应将碳交易市场定位为金融市场，将碳交易纳入金融市场体系和风控框架；目前正在修订的《期货法》应将碳配额衍生品纳入交易品种。☞ 碳价格要想形成对全社会生产、消费等行为的牵引，还取决于能否形成顺畅的价格传导。中国目前电力价格还存在一定的管制问题，并非完全的市场化定价。这种情况下，碳价格信号的传导就可能阻滞在电价环节。☞ 发达国家提出的碳边境调节机制，其收益必须用于发展中国家的碳减排，否则不符合“共同而有区别的责任”原则，实际上是变相贸易保护主义，中国要有前瞻性的应对。☞ 如果发达国家从贸易保护主义出发，坚持执行碳边境调节机制等举措，中国应尽快扩大国内碳市场和碳定价的覆盖范围，并对出口至发达国家的商品征收一定水平的碳税，从而将这部分税收留在国内，用于支持中国的低碳发展。——徐忠 中国金融四十人论坛（CF40）成员、中国银行间市场交易商协会副秘书长
最近关于碳市场有几个方面进展值得关注。一是中国全国碳市场在7月16日正式启动了，收盘价突破每吨52元人民币。二是7月14日欧盟提出碳减排的一揽子方案，包括实施更严格的碳交易体系，并扩展碳交易覆盖范围，以及防止碳泄漏的碳边境调节机制（涵盖电力、钢铁、水泥、铝和化肥五个领域），作为其碳排放交易体系的重要补充。我想结合这些新的进展，谈一下自己的体会。
一、中国已经建立了全国统一的碳市场，下一步重点是要形成更加有效的碳市场
中国的碳市场是从地方试点开始起步的，先后在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳、福建等地方试点，目前最终建立了全国统一的碳市场，初期仅纳入发电行业就已是全球规模最大的碳市场。统一市场的建立有利于形成全国统一的碳价格，可以提高碳市场的流动性以及定价的效率。同时也要看到，当前的全国性碳市场还有一些重要方面需要完善。第一要尽快明确总量设定。碳排放总量是根据覆盖范围内的历史排放情况以及总体减排目标来确定未来一定时段的排放总量，这个总量目标确定不了，会对市场产生非常大的影响。欧洲碳市场在金融危机之后，碳价非常低，客观上与总量的“挤牙膏方式”有关系。金融危机期间，工业、商业活动减少导致所需碳配额减少，欧盟碳排放交易体系的配额盈余、碳价格下降，企业减排动力下降。为应对配额盈余，短期内欧盟将一定数量的配额拍卖推迟。为进一步增强碳交易体系韧性，2019年1月欧盟碳排放交易体系开始运行市场稳定储备机制，即不是根据价格波动、而是根据流通的排放配额数量来决定向市场增加或从市场收回排放配额。目前，中国碳减排的总量目标还不清晰，需要加强顶层设计。此外，在设定总量目标的前提下，应拿出足够比例的碳配额进入碳市场。同时应考虑构建价格稳定机制，帮助投资者形成碳价逐年上涨的预期，更有利于促进减排。第二要完善配额的分配。配额分配方式决定了配额的稀缺性，从而决定了碳价格的高低，是价格形成的第一步。从目前已运行的碳排放交易体系来看，配额拍卖已成为分配配额的主流方法。全国碳排放权交易市场运行初期以发电行业为参与主体，交易产品为碳排放配额，配额分配以免费分配为主。我国全国碳排放交易市场仍在起步阶段，采用免费分配方法有一定的合理性，但随着碳排放交易市场的发展，应逐步增加配额拍卖比例，促进碳排放合理定价。增加配额拍卖比例，一方面发挥市场化手段促进碳定价，另一方面拍卖收入可作为政府公共收入，投入低碳发展行动中。国际上常见的配额分配方法包括免费分配和拍卖分配。免费分配配额方法分为祖父法和基准法，拍卖即有偿购买碳配额；目前，欧盟碳市场默认的分配方式是拍卖，也有少部分为了防止碳泄漏或鼓励特定行业、企业发展而给予的免费额度，但预计后期会逐步取消。拍卖分配另一个重要的功能是形成支持低碳发展的公共资源。欧盟成员国、英国和欧洲经济区国家2012-2020年拍卖收益超过570亿欧元，2019年拍卖收益超过141亿欧元，其中有77%用于气候和能源目的。我国资源与地区经济的发达程度呈逆向分布，煤炭集中于内蒙古、山西等省，原油集中于陕西、黑龙江等省，天然气集中于河北、山西等省。为了低碳发展平稳转型，需要帮助高碳地区、行业应对冲击及转型，当下中央及各地财政比较紧张，碳市场的拍卖收益支持部分地区和行业的转型是可以考虑的方向。第三要推动金融机构的广泛参与、形成能产生足够激励且相对稳定的碳价格，并以金融监管的理念进行管理。中国的全国性碳市场尽管规定符合条件的机构和个人可以参加，但目前只有控排企业能参与，符合条件的金融机构还未参与进来。没有金融机构的参与，碳市场在价格发现、预期引导、风险管理等方面的作用将大打折扣，甚至可能影响减排目标的有效达成。欧盟碳市场的参与主体除了控排企业之外，还包括银行、基金、经纪交易商等各类型的金融机构。我们应将碳交易市场定位为金融市场，以金融监管理念进行管理，加强交易产品、机制及参与者的金融属性，推动衍生产品创新，提高市场流动性，将碳交易纳入金融市场体系和风控框架；目前正在修订的《期货法》应将碳配额衍生品纳入交易品种。依托现有金融基础设施，以市场化、专业化方式构建全国性碳交易市场，有效利用已较为成熟的市场管理经验，提高机构投资者参与度，发挥市场成员的自律管理功能。第四，碳价格要想形成对全社会生产、消费等行为的牵引，还取决于能否形成顺畅的价格传导。电力行业在碳排放中占比差不多一半，电价是最重要的“二传手”。中国目前电力价格还存在一定的管制问题，并非完全的市场化定价。这种情况下，碳价格信号的传导就可能阻滞在电价环节。下一步，中国要在建立全国统一碳市场的基础上，进一步推动形成更加有效的碳市场和好的碳价格信号，助力低碳平稳转型。包括尽快明确总量设定、配额分配由免费逐步过渡到拍卖方式、推动金融机构的广泛参与、形成能产生足够激励且相对稳定的碳价格、推动能源价格市场化改革等。二、发达国家提出的碳边境调节机制，其收益必须用于发展中国家的碳减排，否则不符合“共同而有区别的责任”原则，实际上是变相贸易保护主义，中国要有前瞻性的应对
很多发达国家已经碳达峰了，发展中国家碳排放还在往上走，所处阶段不同，碳价应是不同的。为防止碳泄漏，发达国家提出要征收碳边境调节税，相关收入也必须全部返还用于支持出口国、资源国等的低碳发展，体现对发展中国家的补偿属性。尽管目前欧盟的碳排放量仅占全球的8%左右，但自工业革命以来其累计的碳排放量是全球最高之一，占到24%；美国占到25%；中国占全球人口的五分之一，累计排放只占到13%。如果发达国家没有对征收碳边境调节税收益的合理安排，只是出于保护国内企业的竞争力，不符合“共同而有区别的责任”精神，实际上是变相的贸易保护主义。气候问题在经济学上是一个典型的“公地悲剧”问题，解决这个问题需要国际集体行动。在全面建设小康社会刚刚实现，人均GDP水平并不高、还面临不少发展问题的困难情况下，中国仍在2020年底向世界承诺了“30·60目标”，这是非常有担当的。反观发达国家，本应按照之前达成的国际共识，对发展中国家给予资金、技术等方面的支持，现在不仅没有资金支持，还打算实施碳边境调节机制等措施。这不利于凝聚全球共识，共同抗击气候变化，反而会导致出现“公地悲剧”。对可能出现的发达国家利用征收碳边境调节税实施贸易保护主义，中国要有前瞻性的应对。如果发达国家从贸易保护主义出发，坚持执行碳边境调节机制等举措，中国应尽快扩大国内碳市场和碳定价的覆盖范围，并对出口至发达国家的商品征收一定水平的碳税，从而将这部分税收留在国内，用于支持中国的低碳发展。
