【经岚传递】论监管成本估算的准确性

【经岚传递】16L83

环境经济学经典文献课堂阅读系列

论监管成本估算的准确性

编译/马婧

本文On the Accuracy of Regulatory Cost Estimates是由Winston Harrington, Richard D. Morgenstern, Peter Nelson发表在Resources for the Future（1999）上的一篇文章。

本文主要对监管成本估算的准确性进行讨论。监管部门在制定相关的环境管理条例时，会对执行该条例的直接成本进行估算，这种估算是否准确，是否存在误差，存在误差的合理解释是本文的研究重点。

第一部分简单介绍了文章的研究背景。在当时，对于环境和职业安全条例监管成本估算的准确性存在着广泛的讨论。监管成本的估算是否存在系统性误差，是高估还是低估，对于政策的制定有着一定的影响。偏差较大不仅会导致决策的失误，还会让公众对监管失去信心，并使社会承担了不必要的负担。

第二部分文献综述整理了以往研究者对于成本估算的研究成果，并对与监管成本相对的其他政府活动比如公开采购和公开投资的成本估算进行了一定的分析。为本文的研究打了一定的理论基础。

本文的主要内容从第三部分开始，对成本（cost）、条例（regulation）、估算（estimates）进行了概念上的解释。

首先是对成本（cost）的定义。为了确定估算的准确性，本文所比较的是两个概念上的成本，一个是事前估计的成本（ex ante）一个是事后估算的成本（ex post）也就是实际成本。事前估计由监管机构通过建立模型来假设估计，而事后估计，由于缺少法律强制要求也没有官僚主义激励，对于实际成本的研究大多来自于独立学者。本文以Jaffe et al. (1995)的分类标准，对是否被RIA（Regulatory Impact Assessment）纳入事前估算的成本范围的类别进行了讨论。私营部门和公共部门的合规支出包括资本和运营维修支出是成本的常规项目。其他直接成本偶尔在事前估计中被纳入。政府环境法规管理、一般均衡分析、转型成本经常被忽略，一方面是因为他们针对整个经济实体的成本而言而非特定管理条例的成本，而且与私人部门的成本关系较小。另一方面是因为缺少可信的资料和完善的分析渠道。一般均衡分析还存在实证困难性，对于个别的条例针对单一部门是不存在溢出效应，所以效果忽略。转型成本例如失业和工厂倒闭曾在70、80年代被计算过，但因为影响较少且不具备优先级所以本文不考虑。

其次是对于管理条例（regulation）的概念解释，这一问题的关键是管理条例所针对的对象的规模大小，比如对于特定工厂达到特定排放规定的成本与对于整个国家达到排放规定的成本是不同的，而对于整个国家达到排放规定的成本与整个国家达到环境质量目标的成本也是不同的……随着规模的扩大，不确定性翻倍，估算的误差也随之更加明显，所以本文的重点是监管机构对具体的特定的条例的成本估算，并试图对这些估算进行评价并给出初步的判断是否存在误差。

最后是估算（estimates），在进行估算时，要注意是估算的行为主体是谁，是否具有特定的目的，还要注意在估算进行比较之前，被比较的估算的内容是否可以匹配。如果在成本估算时，估算项目存在很大地误差，那么这种比较就是没有意义的。还有一个难点是实际结果对于预期结果的偏离其实是有很多种原因的，具体该从何种维度进行比较并不明确。

本文的研究方法是案例分析法，第四部分对估算的准确性进行了比较。本文通过大量的文献阅读和专家讨论，整理出了一系列符合本文研究标准的规定，具体标准标准如下：一是事前估算由专门的监管机构进行，相应的事后估算由独立研究者进行。二是成本估算的对象是特定的管理条例。三是相对应的事前和事后估算的内容是相符合的。在进行大规模的筛选之后，仅有25条规定是符合本文的研究标准的。在以这25条规定为研究对象进行案例分析，从三个维度进行比较：一是减排量，二是单位减排成本，三是总成本。误差在正负25%以内则为准确。根据本文的分析结果，事前估算成本大都呈超越实际成本的趋势，高估的倾向明显。

对于为何会呈高估的趋势，本文在第五部分讨论给出了一些合理的解释。这些解释主要分为五大类。

首先是科技创新。大多数的监管成本估算忽视了技术进步的可能性，因为技术进步是难以预测的。在案例CFC phase-out氟利昂逐步淘汰案例中，HFC-134a代替了CFC-12，这一发展在一开始是难以预测到的。这一点有一个推论是，技术进步还与时间推迟的情况有关。一个规定在制定时，会受到目标行业的反对，估算成本时会考虑到规定的实施会导致大规模的破产、物价上涨和失业等情况的发生。行业的抵制如果成功，便会使实施推迟，在推迟的时间内，目标行业会及时地寻找替代路径，科技创新变在这期间发生。当最终规定实施后，成本便会比一开始预估的要少很多。同样的案例是CFCs，Hammitt（1997）提出在该规定提出的两年内，该规定得到了极大的关注，替代性技术得到了极大的发展。

第二是数量预估方面的错误。影响总成本的一个很重要的因素是由施行的规定所造成的污染物减少的数量。在许多案例中，前期的分析都错估了由规定导致的减排量，所以总成本就会与期望的不一样。对于减排量的不准确的预测主要从两个渠道发生。第一个是事前分析会错误估计规定不施行时产生的基准排放量。第二个是事前分析会不准确地预测规定在达到期望污染减排量的效果，即不合规问题。

第三是监管审查和公示期间会有成本降低，而这一部分降低的成本并没有得到计算。在行政过程中，一项规定在生效之前，需要监管机构通过一些列的标准流程，包括正式提案、公示、评议、修改。这些规定会在提案至实施这段时间内进行不断地修改，但是否最初的成本估算是否随着修改而修改是不明确的。

第四个解释是机构倾向于使用最大值估计而非平均值。目前有一种趋势，就是监管成本估算倾向于使用最大值而非平均值，一些是无意的而另一些是有意为之的。无意的使用可能来源于监管机构使用过时的数据信息，比如机构数据未及时更新，目标减排量可能会被高估。而故意为之的使用则是为了避免低估成本后所面临的尴尬场面和一些不必要的法律纠纷风险。

最后一个解释是对估计误差的非对称修正。上文已经提到，规定出台过程中，会遇到各种内部和外部因素的阻拦，导致规定的不断修改，而在规定正式实施之前，成本估算已经完成。最终规定实施时，成本估算可能会有机会面临修改。然而，众多的研究表明，只有被低估的成本才有很大地可能被指出并得到修改，而高估的成本则大多数情况下不会被指出。

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