环境保护缺乏的是什么“有效制度”？
【经岚观察】18014
环境保护缺乏的是什么“有效制度”？
文/李志青
污染防治攻坚战的核心仍在于建立“有效制度”
好的环境保护制度并不等同于有效的环保制度；
不可因为当前的环境保护短期成果而放弃进一步探索环保制度的努力；
有效的环保制度要服从并相容于有效的市场经济原则；
建立所有者、利用者和保护者相统一的“多权合一”生态环境经济制度体系；
2018年“两会”上，所做的政府工作报告在“健全生态文明体制”一节中指出，“改革完善生态环境管理制度，加强自然生态空间用途管制，推行生态环境损害赔偿制度，完善生态补偿机制，以更加有效的制度保护生态环境。”笔者非常赞同健全生态文明体制的关键之处在于建立“有效的”生态环境保护制度，这恰恰也是当前在取得污染防治攻坚战部分成果的背景下，我们在生态环境保护领域所最需要努力探索和奋斗的目标之一。笔者认为，这个“有效的”生态环境保护制度既是指要实现“市场有效”，同时也包含了积极实现“政府有效”的意思。
第一，什么是有效的环境保护制度？
对于环境保护而言，如何理解“有效的制度”？是不是能把生态环境和自然资源保护好的制度就是有效的制度呢？以结果为唯一导向的制度固然可以在一定程度上保护生态环境和自然资源，但如果不将这个结果与保护的过程统一起来，那么，即便这样或那样的制度可以一时地保护了环境，但却由于该制度并没有真正消除破坏生态环境和自然资源的诸多隐患所在，因此也就没能彻底根除环境问题，这将使得环境问题有朝一日可能会以不同形式卷土重来。因而，从短期结果看起来“好的制度”其实未必就是“有效的制度”，在环境问题的根源尚未得到真正解决之前，我们切不可因为环境保护的短期成果而放弃进一步探索有效环保制度的努力。
第二，什么是环境问题的最大隐患呢？
经济学理论告诉我们，环境问题的制度成因在于市场和政府行为背后的复杂“外部性”表现，要注意的是，“外部性”表现的复杂性体现为既有市场这只看不见的手，同时也有政府这只看得见的手在发挥作用。以自然资源的保护为例，一个无所作为的政府固然会释放信号，令市场主体在“逐利”的冲动下竞相开采，进而破坏性地使用自然资源，造成环境问题；同时，一个无所不能的政府则又会释放另一种信号，令所有的市场主体在“避险”的心理下小心翼翼，进而采取短视化的开采行为，加速自然资源的开发利用。
上述两种情景就是环境问题中“外部性”的复杂之处，也是当前生态环境保护问题的症结所在，其本质也就是政府与市场之间的“游击战”，任何一方力量的过大都会带来不利的结果，只有相互的平衡才足以保护生态环境。有理由相信，任何不基于这一症结原因而采取有针对性的环境保护措施都无法在根本上解决环境问题。
在现实中，我们的确可以绕开这一症结来直接解决环境问题，譬如用“公有+计划”的方式来策略性地开发、利用和保护自然资源，这在理论上的确是可行的，但事实上，长期的实践表明，自然资源和生态环境的配置最后都在“公有+计划”的制度下被“扭曲”掉了，进而产生了巨大的“外部性”。原因何在？因为我们根本无法通过“公有+计划”的单一方式来计算出（找到）克服市场主体盲动和短视化弊病等复杂外部性的政府-市场边界。就此而言，如果不从这个关键之处入手，仅仅依靠技术、行政乃至法律的手段来规制生态环境的保护，也许可以在短期取得一定的效果，但就长期而言，其实是无法建立真正的“有效制度”。即便是目前我们正在通过这些手段逐步扭转生态环境质量，然而放在更长的历史发展周期来看，这样的扭转其实是不稳定的。
第三，怎么来根除环境问题的隐患呢？
要解决复杂的市场外部性问题，最好的帮手仍然是足够复杂的“市场体系”自身，要建立真正以“市场”为内核、“多权合一”的生态环境经济制度体系，也就是让生态环境和自然资源的利用和保护服从并相容于市场经济的最基本原则。这个最基本的原则很简单，其实就是让生态环境和自然资源的所有者和利用者来保护生态环境。换句话说，也就是将生态环境和自然资源的所有者、利用者以及保护者尽可能地“三者统一起来”，而不再是重复之前的那样，将这几方利益相关者割裂开来。
将生态环境的所有者、利用者以及保护者“统一起来”的最大好处在于，生态环境和自然资源的所有者和利用者可以在保护中受益，而保护者则可以在所有和利用中“得益”，这将在很大程度破解“破坏与受损”相分离的传统弊病，真正实现谁损害谁保护的原则，让环境保护的制度有效起来。
当然，“统一”生态环境的所有者、利用者以及保护者在现实中的最大约束是“公有制”，如何在公有制为主体的产权框架下做到这一点需要较大的制度变革智慧和勇气。较为可行的做法是，在自然资源和生态环境权利国家所有的大框架下，建立国家、地区、集体和个体在内的多层次自然资源和生态环境产权结构体系，最大程度实现生态环境的所有者、利用者以及保护者之间的“统一”关系。譬如，在社区层面，可以将生态环境质量的权利赋予社区组织和居民集体，通过对生态环境质量所有权和利用权的明确界定，来激发社区环境治理上的积极性。再譬如，在自然资源国家所有的大前提下，赋予地方集体在自然资源开发利用和保护上的统一权利，等等。
（李志青 复旦大学环境经济研究中心副主任）