一文读懂生产经营单位应急预案
原创2021-07-12 15:06
郭培明律师
一、与应急预案管理有关的政策法规
应急预案，有时也简称“预案”，是指各级人民政府及其部门、基层组织、企事业单位、社会团体等为依法、迅速、科学、有序应对突发事件，最大程度减少突发事件及其造成的损失而预先制定的工作方案。
目前关于应急预案管理的政策法规主要有《中华人民共和国突发事件应对法》（主席令第六十九号）、《生产安全事故应急条例》（国务院第708号令）、《突发事件应急预案管理办法》（国办发〔2013〕101号）、《生产安全事故应急预案管理办法》（应急管理部2号令）等。另外，国家标准《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》（GB/T 29639-2020）于2021年4月1日修订后实施，对生产经营单位编制应急预案具有重要的指导意义。对于这些政策法规，生产经营单位负责人及有关人员都应认真学习。
二、哪些单位需要编制应急预案
2005年起我国开始组织编制国家突发公共事件总体应急预案，以及应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等方面的专项和部门应急预案，各省（自治区、直辖市）也完成了省级总体应急预案的编制工作。现在，全国省、市、县级政府都已经编制了总体应急预案，还因地制宜地编制了大量专项及部门应急预案，全国所有街道、社区、乡镇及有条件的行政村和各类企事业单位应急预案编制工作基本完成，形成“纵向到底、横向到边、外沿到点”的应急预案体系。
2019年4月1日起施行的《生产安全事故应急条例》第五条第二款对生产经营单位编制应急救援预案作出了明确规定：生产经营单位应当针对本单位可能发生的生产安全事故的特点和危害，进行风险辨识和评估，制定相应的生产安全事故应急救援预案，并向本单位从业人员公布。换言之，只要存在生产安全风险、可能发生生产安全事故的生产经营单位，即需要制定安全生产事故应急预案。
三、生产经营单位应急预案的分类
应急预案可分为三个层次：一是事前准备，即通过危险辨识和事故后果分析，采用技术和管理手段在降低突发事件发生概率的前提下，按照风险评估的结果做好应急准备。二是应急处置，在发生突发事件后，按照应急处置程序和方法，能快速反应，将影响消除在萌芽状态。三是抢险救援，即应对已发生的突发事件，能够采用预定的应急抢险救援方案，控制事态发展并减少损失。
生产经营单位应急预案分为综合应急预案、专项应急预案和现场处置方案。生产经营单位的主要负责人负责组织制定并实施本单位的应急预案，并对应急预案的真实性和实用性负责；各分管负责人应当按照职责分工落实应急预案规定的职责。
综合应急预案是指生产经营单位为应对各种生产安全事故而制定的综合性工作方案，是本单位应对生产安全事故的总体工作程序、措施和应急预案体系的总纲。生产经营单位风险种类多、可能发生多种类型事故的，应当组织编制综合应急预案。综合应急预案应当规定应急组织机构及其职责、应急预案体系、事故风险描述、预警及信息报告、应急响应、保障措施、应急预案管理等内容。
专项应急预案是指生产经营单位为应对某一种或者多种类型生产安全事故，或者针对重要生产设施、重大危险源、重大活动防止生产安全事故而制定的专项工作方案。专项应急预案应当规定应急指挥机构与职责、处置程序和措施等内容。
现场处置方案是指生产经营单位根据不同生产安全事故类型，针对具体场所、装置或者设施所制定的应急处置措施。现场处置方案重点规范事故风险描述、应急工作职责、应急处置措施和注意事项，应体现自救互救、信息报告和先期处置的特点。对于危险性较大的场所、装置或者设施，生产经营单位应当编制现场处置方案。现场处置方案应当规定应急工作职责、应急处置措施和注意事项等内容。
生产经营单位专项应急预案与综合应急预案中的应急组织机构、应急响应程序相近时，可不编写专项应急预案，相应的应急处置措施并入综合应急预案。对于事故风险单一、危险性小的生产经营单位，可只编制现场处置方案。
四、生产经营单位应急预案的编制
（一）编制要求
《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》（GB/T 29639-2020）新版于2021年4月1日实施。虽然该国标为推荐标准，但参考2013年版的施行可知，早期的应急预案编制和评审完全依照此标准，其重要性不言而喻。
新版导则重点突出，修改和规范了应预案编制程序，增加了应急资源调査和桌面推演；将“应急能力评估”修改为“应急资源调查”，更加符合实际；增加细化了应急预案评审内容，强调评审的严肃性；在综合应急预案中去掉“编制目的”，将“风险评估结果”放入附件，提高可读性；在专项应急预案要素增加“适用范围”，去掉“事故风险分析”，增强针对性；在应急预案附件增加“生产经营单位概况”和“预案体系与衔接”，强调应急预案必须兼容和衔接。有理由相信，新版导则将会积极推动应急救援水平的提升，真正实现生产应急单位应急预案编制从“有”到“优”再到“精”，为事故救援的成功提供科学指导，为遏制重特大事故提供有力保障。
单位原有未到期的旧版应急预案，原则上不需要立即修订或重新编制，可根据新导则的要求酌情进行适当的更新补充，可增加修订页等部分内容，或者在原预案发布3年内适当提前启动修订工作。
（二）编制流程
1.成立应急预案编制工作组。结合本单位部门职能和分工，成立以单位有关负责人（通常指单位领导班子成员，也可以是略低于领导班子成员的专项业务负责人）为组长，单位相关部门人员（如生产、技术、设备、安全、行政、人事、财务人员）参加的应急预案编制工作组，明确工作职责和任务分工，制定工作计划，组织开展应急预案编制工作，预案编制工作组中应邀请相关救援队伍以及周边相关企业、单位或社区代表参加。
2.资料搜集。编制工作组应收集下列相关资料：适用的法律法规、部门规章、地方性法规和政府规章、技术标准及规范性文件;企业周边地质、地形、环境情况及气象、水文、交通资料;企业现场功能区划分、建（构）筑物平面布置及安全距离资料;企业工艺流程、工艺参数、作业条件、设备装置及风险评估资料;本企业历史事故与隐患、国内外同行业事故资料;属地政府及周边企业、单位应急预案。
3.风险评估。开展生产安全事故风险评估，撰写评估报告，其内容包括但不限于：辨识生产经营单位存在的危险有害因素，确定可能发生的生产安全事故类别;分析各种事故类别发生的可能性、危害后果和影响范围;评估确定相应事故类别的风险等级。
4.应急资源调查。全面调查和客观分析本单位以及周边单位和政府部门可请求援助的应急资源状况，撰写应急资源调查报告，其内容包括但不限于：本单位可调用的应急队伍、装备、物资、场所;针对生产过程及存在的风险可采取的监测、监控、报警手段;上级单位、当地政府及周边企业可提供的应急资源;可协调使用的医疗、消防、专业抢险救援机构及其他社会化应急救援力量。
5.应急预案编制。生产经营单位应急预案编制应当遵循以人为本、依法依规、符合实际、注重实效的原则，以应急处置为核心，体现自救互救和先期处置的特点，做到职责明确、程序规范、措施科学，尽可能简明化、图表化、流程化。
编制现场处置方案时，既可依据事故类型，也可依据场所、装置或者设施编制。以“有用管用好用”为出发点，不必机械僵化，应结合企业实际，灵活制订针对性、操作性强的现场处置方案。企业可根据实际情况，自主决定是否组织专家评审论证。
6.桌面推演。按照应急预案明确的职责分工和应急响应程序，结合有关经验教训，相关部门及其人员可采取桌面演练的形式，模拟生产安全事故应对过程，逐步分析讨论并形成记录，检验应急预案的可行性，并进一步完善应急预案。
7.应急预案评审或论证。应急预案编制完成后，生产经营单位应按法律法规有关规定组织评审或论证。矿山、金属冶炼企业和易燃易爆物品、危险化学品的生产、经营（带储存设施的）、储存、运输企业，以及使用危险化学品达到国家规定数量的化工企业、烟花爆竹生产、批发经营企业和中型规模以上的其他生产经营单位，应当对本单位编制的应急预案进行评审，并形成书面评审纪要。参加应急预案评审的人员可包括有关安全生产及应急管理方面的、有现场处置经验的专家。其他生产经营单位可以根据自身需要，对本单位编制的应急预案进行论证。应急预案论证可通过推演的方式开展。论证无具体要求，以取得实效、提高预案质量为出发点，是否聘请专家及聘请什么专家由企业自主决定、无强制性要求。
应急预案的评审或论证应注重基本要素的完整性、组织体系的合理性、应急处置程序和措施的针对性、应急保障措施的可行性及应急预案的衔接性等内容。应急预案评审时，应当包括不少于3名有关安全生产及应急管理的专家，采取会议的形式，形成书面评审意见。
8.应急预案的批准实施。通过评审的应急预案，由生产经营单位主要负责人签发实施。
应急预案根据评审和论证意见修订完善后，由生产经营单位主要负责人签署，向本单位从业人员公布，并及时发放到本单位有关部门、岗位和相关应急救援队伍。事故风险可能影响周边其他单位、人员的生产经营单位，应当将有关事故风险的性质、影响范围和应急防范措施告知周边的其他单位和人员。
五、生产经营单位应急预案的备案
（一）备案要求
目前我国生产安全事故应急预案备案，主要依据《生产安全事故应急预案管理办法》。该办法规定，重点行业领域生产经营单位（易燃易爆物品、危险化学品等危险物品的生产、经营、储存、运输单位，矿山、金属冶炼、城市轨道交通运营、建筑施工单位，以及宾馆、商场、娱乐场所、旅游景区等人员密集场所经营单位），应当在应急预案公布之日起20个工作日内，按照分级原则和隶属关系，向县级以上人民政府应急管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门进行备案，并依法向社会公布。
生产安全事故应急预案以外的预案，应该按照相关法律法规等规定，向有关主管部门备案。现行的《防震减灾法》《核安全法》《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《传染病防治法》《食品安全法》《野生动物保护法》等对相关类型的应急预案备案提出了要求，也明确了相关部门开展应急预案备案的职责。同时，《突发事件应急预案管理办法》对各级各类应急预案备案也有明确规定，应急预案审批单位应当在应急预案印发后的20个工作日内依照下列规定向有关单位备案:地方人民政府总体应急预案报送上一级人民政府备案；地方人民政府专项应急预案抄送上一级人民政府有关主管部门备案；部门应急预案报送本级人民政府备案；涉及需要与所在地政府联合应急处置的中央单位应急预案，应当向所在地县级人民政府备案；法律、行政法规另有规定的从其规定。
（二）备案需要提供的材料
1.应急预案备案申报表；
2.矿山、金属冶炼企业和易燃易爆物品、危险化学品的生产、经营、储存、运输企业，以及使用危险化学品达到国家规定数量的化工企业、烟花爆竹生产、批发经营企业和中型规模以上的其他生产经营单位，应当提供应急预案评审意见，其他单位提供论证材料；
3.应急预案电子文档和正式文件；
4.风险评估结果和应急资源调查清单。
六、生产经营单位应急预案的演练
应急预案演练是指各级人民政府及其部门、企事业单位、社会团体等组织相关单位及人员，依据有关应急预案，模拟应对突发事件的活动，可以起到检验预案、完善准备、锻炼队伍、磨合机制、科普宣教等作用。应急预案演练按组织形式划分，可分为桌面演练和实战演练；按内容划分，可分为单项演练和综合演练；按目的与作用划分，可分为检验性演练、示范性演练和研究性演练。
应急预案演练的组织与实施分为应急演练准备、应急演练实施和应急演练评估与总结3个阶段。应急演练准备是为组织实施应急演练活动而进行的各项准备工作，包括成立演练组织机构、编制文件（包括工作方案、脚本、评估方案、保障方案、观摩手册、宣传立案）、组织演练保障等工作。应急演练实施包括现场检查、演练简介、启动、执行、记录、中断、结束等环节。演练评估总结包括演练内部和外部评估、演练现场总结以及演练结束后的综合总结等。演练总结报告的主要内容包括演练基本概要、发现的问题、经验和教训，以及改进有关工作的建议等。
生产经营单位应当制定本单位的应急预案演练计划，根据本单位的事故风险特点，每年至少组织一次综合应急预案演练或者专项应急预案演练，每半年至少组织一次现场处置方案演练。
重点行业领域生产经营单位（易燃易爆物品、危险化学品等危险物品的生产、经营、储存、运输单位，矿山、金属冶炼、城市轨道交通运营、建筑施工单位，以及宾馆、商场、娱乐场所、旅游景区等人员密集场所经营单位），应当至少每半年组织一次生产安全事故应急预案演练。
县级以上政府中负有安全生产监督管理职责的部门应当对本行政区域内的重点生产经营单位的生产安全事故应急救援预案演练进行抽查，发现演练不符合要求的，应责令其限期改正。
签订救援互助协议或者距离较近的生产经营单位、在同一区域生产、施工的单位可以组织联合应急演练。
应急演练应当记录文字、图片和视频等资料并存档。
七、生产经营单位应急预案的评估
应急预案演练结束后，应急演练组织单位应对预案演练效果进行评估，撰写演练评估报告，分析存在的问题，并对应急预案提出修订意见。生产经营单位应当建立应急预案定期评估制度，对预案内容的针对性和实用性进行分析，并对应急预案是否需要修订给出结论。
《江苏省生产安全事故应急预案管理办法实施细则》要求，非煤矿山、金属冶炼企业和危险化学品的生产、经营、储存企业，以及使用危险化学品达到国家规定数量的化工企业、烟花爆竹批发经营企业和中型规模（含）以上的其他生产经营单位，每三年至少进行一次应急预案评估。应急预案评估可以邀请相关专业机构人员、有关专家、有实际应急救援工作经验的人员参加，必要时可以委托安全生产技术服务机构实施。生产经营单位发生事故时，应第一时间启动应急响应，组织有关力量进行救援。应急处置和应急救援结束后，应对应急预案实施情况进行总结评估，修订完善。
八、生产经营单位应急预案的修订
根据《生产安全事故应急预案管理办法》第三十六条，有下列情况之一的，应急预案应当及时修订并归档：
1.依据的法律、法规、规章、标准及上位预案中的有关规定发生重大变化的；
2.应急指挥机构及其职责发生调整的；
3.安全生产面临的风险发生重大变化的；
4.重要应急资源发生重大变化的；
5.在应急演练和事故应急救援中发现需要修订预案的重大问题的；
6.编制单位认为应当修订的其他情况。
九、生产经营单位应急预案的法律责任
依照《中华人民共和国安全生产法》第九十七条的规定，未按照规定制定应急预案的或者未定期组织应急预案演练的，责令限期改正，处十万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处十万元以上二十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款。
依照《生产安全事故应急预案管理办法》(应急管理部2号令)第四十五条第一款，生产经营单位有下列情形之一的，由县级以上人民政府应急管理部门责令限期改正，可以处1万元以上3万元以下罚款：（1）在应急预案编制前未按照规定开展风险辨识、评估和应急资源调查的；（2）未按照规定开展应急预案评审的；（3）事故风险可能影响周边单位、人员的，未将事故风险的性质、影响范围和应急防范措施告知周边单位和人员的；（4）未按照规定开展应急预案评估的；（5）未按照规定进行应急预案修订的；（6）未落实应急预案规定的应急物资及装备的。
依照《生产安全事故应急预案管理办法》(应急管理部2号令)第四十五条第二款，生产经营单位未按照规定进行应急预案备案的，由县级以上人民政府应急管理等部门依照职责责令限期改正；逾期未改正的，处3万元以上5万元以下罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上2万元以下罚款。