【建纬观点】渭南市天然气利用工程案例分析
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渭南市天然气利用工程涉及环境治理、资源利用、混合所有制改革、PPP模式四大关键词，作为实施较早的大型民生工程，对于当前积极推进PPP运作、国企混改有极大的借鉴价值。
天然气的利用是未来清洁能源利用的发展趋势，在能源和环境领域中具有战略意义，并且同地下综合管廊的建设、利用也有交叉之处。
一、项目背景
渭南市是我国重要的商品农业基地，具有丰富的矿产资源，工业发达，是典型的北方燃煤型城市。为了加快天然气利用步伐，加速发展渭南市天然气事业，解决城市能源问题，1996 年 10 月经原陕西省计委研究，同意建设渭南市天然气利用工程。1998 年 12 月，经渭南市人民政府批准，由渭南市城市建设总公司出资注册成立渭南市天然气公司（为渭南市人民政府所属国有企业），主要从事渭南市城市燃气输配工程建设和经营管理。
渭南市人民政府一直非常重视政府与社会资本合作问题，2000 年渭南市天然气公司开展股份合作制试点，将渭南市天然气公司由市政府出资的国有独资企业改制为两家股东构成的股份制企业，渭南市城市建设总公司持股 51%，陕西省投资集团（有限）公司（原陕西省电力建设投资开发公司）持股 49%。
由于企业规模小，股东筹资能力弱，为了加快推动渭南市天然气工程项目的建设，渭南市决定引入社会资本，参与渭南市的天然气利用工程。在此背景下，渭南市对公司进行了股权多元化改造，并探索通过特许经营模式等推动项目建设。
二、项目概况
该项目包括两个环节，即在既有的渭南市天然气公司进行现代企业制度改造，以及推进渭南市所管辖区域天然气利用工程项目两方面。
2009 年 7 月，渭南市城市建设总公司在西部产权交易所拍卖了所拥有的渭南市天然气公司 51%股权中的 49%股权，陕西百事通企 业（投资）集团有限公司以 8000 万元人民币竞得。陕西百事通企 业（投资）集团有限公司成立于 1998 年，是以能源投资、信息产业、旅游文化、商业地产为支撑的多元化经营的跨国企业集团。
2009 年 12 月，陕西百事通企业（投资）集团有限公司将其所拥有的渭南市天然气公司49%股权中的2%股权转让给陕西省投资集团（有限）公司，并将渭南市天然气公司于 2009 年 12 月 31 日更名为渭南市天然气有限公司。
近年，依据陕西省国资委、渭南市国资委有关渭南市天然气有限公司国有股权无偿划转的文件精神，以及股东陕西百事通企业（投资）集团有限公司股权转让文件，公司股权结构变更为陕西燃气集团有限公司持股51%，陕西百事通能源有限公司持股 47%，渭南市产业投资开发集团有限公司持股 2%。
改造后，渭南市天然气公司由市属国有独资公司转变为省属国资控股，省、市国有资本和社会资本共同投资的混合所有制企业。从管理上实现了对当地国有垄断性企业的改制，基本建立了现代企业制度。完成了向现代化企业制度的蜕变。
企业改制后，渭南市政府为加快推进“气化渭南”工程建设步伐，完善区域城市基础设施功能，推广使用清洁能源，政府有关职能部门分别与渭南市天然气有限公司（原渭南市天然气公司）签订了所属区域天然气利用工程项目投资合同，确定了特许经营的投融资模式。
三、运作模式
渭南市天然气有限公司在取得政府授予的特许经营权后，分别于需要进行天然气建设的区域签订了项目建设投资合同书，渭南市天然气利用工程项目是由不同区域的不同项目组成的项目群，其中主要有以下几个区域的天然气工程：
（1）2008 年 11 月，渭南市临渭区新型工业化管理办公室与渭南市天然气有限公司签署项目建设投资合同书，同意渭南市天然气有限公司在渭南市临渭区新型工业项目区投资建设天然气配送项目，现更名为经开区天然气利用工程。
（2）2013 年 4 月，临渭工业集中区开发有限责任公司与渭南市天然气有限公司签署渭南市临渭工业集中区天然气利用工程项目投资合同书。同意渭南市天然气有限公司全额投资建设渭南临渭工业集中区天然气利用工程建设项目，在该项目实施的过程中，协助办理投资项目的有关法定许可手续，渭南市天然气有限公司特许经营，经营期限 30 年。
（3）2013 年 4 月，华县瓜坡镇人民政府与渭南市天然气有限公司签署渭南至华县瓜坡城市气化工程项目合同，同意渭南市天然气有限公司在陕西省华县建设渭南至华县瓜坡城市气化工程项目。
其中以临渭工业集中区天然气利用工程为例，合同约定渭南市天然气有限公司按规划自费为园区敷设天然气管网，建设企业从园区企业及居民用气使用费中获取利益。
由于渭南市天然气利用建设项目开始时间较早，因此有些方面不完全符合PPP模式，但是这样的模式对今后的PPP项目建设也是一种创新的方式，减少诸多不必要的繁琐程序，也有利于基础设施的统一管理、维修，便于政府对项目的监管。
1、政府方
（1）推进企业享受国家西部大开发税收优惠政策，企业所得税减10%，共为公司节税450万元。
（2）拨付省级国有资本经营预算科技创新专项资金 150 万元，用于新型复合材料在城市燃气重难点防腐蚀领域的综合应用。
（3）项目手续办理中，各级政府及授权机构积极配合，并免除工程挖掘费、占道费，支持企业发展。
2、社会资本方
（1）改制后，按照现代企业管理制度运作，实行董事会领导的法人负责制，责、权、利明确，透明度高，灵活性强，内部规章管理制度健全，公司业绩稳定增长，经营活动现金流良好。2014 年销气量9445 万立方米，五年增长 249%；累计发展居民用户11.5 万余户，五年增长 74%；利润总额 2350 万元，五年增长 312%；日 最高供气量 85 万立方米，五年增长 372%。这些数据大大增强了广大职工对公司改制后继续发展的信心。业绩稳定，并持续上升，现金流良好。
（2）先后投资9000万元建设渭北经开区、重点乡镇华县瓜坡镇、高新区渭临经济合作区、南塬临渭工业集中区天然气气化工程，建成经开区天然气门站、华县瓜坡镇天然气门站及配套中压管网。
（3）天然气利用工程的推进，以渭南市区为中心，向周边园、重点乡镇辐射格局基本形成，为周边区域经济、环境改善、人居和投资环境质量的提高起到了重要作用。
四、渭南市天然气利用工程PPP项目政策解读
PPP是指政府和私人组织为提供公共产品和服务、基于具体项目的合作融资模式。它适用于有长期稳定收益的基础设施项目建设,其核心功能是转变公共产品的供给机制,典型做法是政府与私人组织共同组建一个机构,针对特定项目或资产,与政府签订特许经营合同,由该机构负责设计、融资、建设、运营,特许经营期满后机构解散、项目移交政府。而本项目是公司改制先行，国有企业的混合所有制改革使得传统的国有企业转型为具有现代化企业管理机制的公司，并成为特许经营权签订主体，类似于PPP项目中的特殊目的公司。
2012年12月1日由国家发改委颁布施行《天然气利用政策》，文件明确了天然气的概念，本政策中天然气是指国产天然气、页岩气、煤层气（煤矿瓦斯）、煤制气、进口管道天然气和液化天然气（LNG）等。为了鼓励、引导和规范天然气下游利用领域，特制定本政策。在我国境内所有从事天然气利用的活动均应遵循本政策。天然气利用的基本原则是坚持统筹兼顾，整体考虑全国天然气利用的方向和领域，优化配置国内外资源；坚持区别对待，明确天然气利用顺序，保民生、保重点、保发展，并考虑不同地区的差异化政策；坚持量入为出，根据资源落实情况，有序发展天然气市场。
政策目标是按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，优化能源结构、发展低碳经济、促进节能减排、提高人民生活质量，统筹国内外两种资源、两个市场，提高天然气在一次能源消费结构中的比重，优化天然气消费结构，提高利用效率，促进节约使用。
渭南市政府即是在这样的政策背景下积极改制，拓宽融资思路，引进社会资本，使得渭南市天然气利用工程在健全的公司运营体系下管理、成长、发展。
2014年11月16日国务院颁布了《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（2014）》（国务院60号文）讲到，为推进经济结构战略性调整，加强薄弱环节建设，促进经济持续健康发展，迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用。虽然渭南市天然气利用项目时间略早，但是思路却与当下政府推行的PPP模式非常接近，国务院60号文要求各地改革市政基础设施建设运营模式，推动市政基础设施建设运营事业单位向独立核算、自主经营的企业化管理模式转变。鼓励打破以项目为单位的分散运营模式，实行规模化经营，降低建设和运营成本，提高投资效益。积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营，通过特许经营、政府购买服务等多种方式投资燃气等市政基础设施项目。
发展混合所有制经济，是深化国有企业改革的重要举措。为贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，按照“四个全面”战略布局要求，落实党中央、国务院决策部署，推进国有企业混合所有制改革，促进各种所有制经济共同发展。2015年9月24日，国务院颁布的《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）强调，国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式。多年来，一批国有企业通过改制发展成为混合所有制企业，但治理机制和监管体制还需要进一步完善；还有许多国有企业为转换经营机制、提高运行效率，正在积极探索混合所有制改革。当前，应对日益激烈的国际竞争和挑战，推动我国经济保持中高速增长、迈向中高端水平，需要通过深化国有企业混合所有制改革，推动完善现代企业制度，健全企业法人治理结构；提高国有资本配置和运行效率，优化国有经济布局，增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力，主动适应和引领经济发展新常态；促进国有企业转换经营机制，放大国有资本功能，实现国有资产保值增值，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展，夯实社会主义基本经济制度的微观基础。
按照市场化、国际化要求，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，以提高经济效益和创新商业模式为导向，充分运用整体上市等方式，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化。坚持以资本为纽带完善混合所有制企业治理结构和管理方式，国有资本出资人和各类非国有资本出资人以股东身份履行权利和职责，使混合所有制企业成为真正的市场主体。有效探索主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业混合所有制改革，引导公益类国有企业规范开展混合所有制改革。在水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的行业和领域，根据不同业务特点，加强分类指导，推进具备条件的企业实现投资主体多元化。通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。
渭南天然气利用PPP项目工程的建设初期，政府对企业的改制做了大量的工作，渭南市天然气有限公司先后做了多次改制，1998 年 12 月，经渭南市人民政府批准，由渭南市城市建设总公司出资注册成立渭南市天然气公司（为渭南市人民政府所属国有企业），2000 年开展了渭南市天然气公司股份合作制试点，将渭南市天然气公司由市政府出资的国有独资企业改制为两家股东构成的股份制企业，2009 年，渭南市城市建设总公司在西部产权交易所拍卖了所拥有的渭南市天然气公司 51%股权中的49%股权，陕西百事通企业（投资）集团有限公司以 8000 万元人民币竞得，同年，陕西百事通企业（投资）集团有限公司将其所拥有的渭南市天然气公司49%股权中的2%股权转让给陕西省投资集团（有限）公司，并将渭南市天然气公司于 2009 年 12 月31 日更名为渭南市天然气有限公司。
近年，依据陕西省国资委、渭南市国资委有关渭南市天然气有限公司国有股权无偿划转的文件精神，以及股东陕西百事通企业（投资）集团有限公司股权转让文件，公司股权结构变更为陕西燃气集团有限公司持股51%，陕西百事通能源有限公司持股 47%，渭南市产业投资开发集团有限公司持股 2%。将渭南市天然气有限公司由市属国有独资公司转变为省属国资控股，省、市国有资本和社会资本共同投资的混合所有制企业。这样的改制与建设运营模式正是我们现在PPP盛行时的重要模板，紧紧结合国家的政策导向，从根本上完善了PPP项目的运营模式。
五、渭南市天然气利用工程PPP项目运作的法律分析
根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的规定，政府、社会资本和其他参与方开展政府和社会资本的合作，合作项目须经过识别、准备、采购、执行和移交等活动。
（一）渭南市天然气利用工程PPP模式项目识别的法律分析
项目识别是PPP项目实施的第一阶段，主要目的是科学地筛选合适开展PPP运作的项目。PPP项目识别包括PPP模式的适用范围、项目发起[2]、物有所值评价及财政承受能力评价等内容。此阶段是PPP项目成功开发的基石，具有很重要的意义。政府在筛选项目时一定要综合评价项目的适用性、合法性、合规性、市场利益以及财政长期承受能力等问题。
渭南市天然气利用工程是政府发起的PPP项目，渭南市政府为加快推进天然气利用项目建设，政府有关部门同渭南市天然气有限公司签订了所属区域天然气利用工程投资合同，确定了特许经营的投融资模式。
根据财政部印发的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》，PPP 项目要经过定性和定量两方面开展的物有所值评价工作和财政承受能力论证。
定性分析重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定量分析主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。定量分析工作由各地根据实际情况开展。
财政承受能力论证，是为确保财政中长期可持续性，财政部门根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。
渭南市天然气项目由于是在当时的政策环境下建设完成的，因此，此项目并没有做物有所值评价以及财政承受能力论证，但政府通过国有企业改制，完全由市场机制的企业来承担此部分风险，并且政府积极配合项目的建设，给予了多项优惠政策及专项资金的拨付。
PPP项目要设定合适的资格条件。《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》中指出，开展PPP项目要“综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素，依法择优选择诚实守信的合作伙伴。”这是选择投资人的一个基本要求，具体如何设置，还得看项目情况。如果设定得过高，没有社会资本响应，或者响应的过少，起不到充分竞争的作用。如果设定得过低，社会资本的经验、技术、资金实力不足，项目实施就难以保证。技术能力和管理经验是软性指标，可以通过项目业绩来评判。财务实力和业绩经验一般是硬性指标，主要结合拟实施项目的经济技术指标、投资额等因素来设置。
就如东北某市中心城区垃圾焚烧发电项目来讲，财务实力方面，要求投资人近3年的平均净资产不低于4亿元，总资产不低于8亿元；业绩经验方面，要求投资人具有建设运营管理平均日处理500吨以上炉排炉工艺的垃圾焚烧项目经验，并且成功运行一年以上。这些要求与项目的实际情况是相当的，后来的招标过程也说明这种设置既保证了有充足的社会资本参与，又有利于实现优中选优。现在很多地方在做PPP项目时有种倾向，特别强调希望引进央企和国企，但这与国家推进非公有制经济的目标是不相符的，应当多鼓励那些符合条件的民营企业同台竞技，共同发展。就如渭南市政府的措施，对企业本身进行改制，及有效整合社会资本，又充分搞活国有企业，这样顺应市场机制的改革和运行才是PPP项目运营的长效机制，单纯的从一个国有企业调到另一个国有企业，等同于从左口袋拿上放到有口袋，根本无法实现国家推行PPP项目建设的实质意义。
并且PPP项目强调通过竞争性程序选择社会资本。财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》[3]提出了5种采购方式，包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。具体选用哪种采购方式应视项目情况而定。
（二）渭南市天然气利用工程PPP模式项目准备的法律分析
PPP模式项目准备是指县级以上行业主管部门或政府授权的其他主体在项目通过项目识别的基础上，为进一步推动项目的实施而做的准备工作，项目准备的主要内容是项目实施方案的编制。
PPP模式的核心要素是什么呢？首先，社会资本与政府之间的平等合作伙伴关系，不是行政关系，而是民事关系。在完成基础设施或是公用事业的项目中，社会资本对于利润的追求以及政府追求公共利益的目标是一种利益共享的双赢局面；其次，在PPP项目中，社会资本的利润不可出现暴利或是高额的利益回报，因为PPP项目一般都是社会公益项目，为了维护涉及资本权益可以给以适当的利益回报，但不可以因为追逐暴利而磨灭了项目的公益性，进而损害公众的利益。因此，PPP项目一般都是周期较长、利润率较低的项目。如果是追求短期效益的企业，则不适合PPP项目；最后，PPP项目最大的亮点便是风险共担，根据双方主体的承担能力划分风险，合理分配风险承担主体，这样有利于降低项目的风险。
根据《财政部PPP模式操作指南》对于风险分配基本框架的规定，PPP项目应遵循风险分配优化、风险收益对等、风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制以及市场风险管理能力等因素，合理分配项目风险承担主体。一般，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本双方合力共担。
渭南市天然气利用工程以特许经营权的方式将渭南市的天然气基础设施建设工程整体由改制后的渭南市天然气公司负责，整体规划、整体运营、统一管理、统一运营，在政府的积极履约和政策支持下，以市场化的方式运作，风险和收益完全依靠渭南市天然气公司的管理运营，将政府的财政压力降到了最低。
（三）渭南市天然气利用工程PPP模式项目执行的法律分析
《财政部PPP模式操作指南》明确了项目合同是PPP模式中最核心的法律文件，项目边界条件则是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。
PPP中项目条件要全面、公平、合理，具吸引力。社会资本参与项目的最终目的还在于获得回报，因此项目条件必须要有吸引力才会有合适的社会资本参与。项目条件主要体现在招标文件中，其中尤以项目协议最为重要。协议内容应完备、准确，条款设置要公平合理。财政部在2014年12月30日发布了PPP项目合同指南，国家发改委也发布过PPP项目通用合同指南（2014版）。这些文件对PPP项目合同内容和注意事项都进行了说明。国内在基础设施和公用事业市场化领域已进行了20多年探索，积累了各种类型的项目协议文本，其经验完全可以借鉴。协议中必须明确选址、主流处理工艺等。关于价格及其调整、补贴及其支付、各种风险分配与处理机制、违约处理、争议解决等重要事项也都应当有完备的约定。协议条款内容还要考虑政府和社会资本各方的合理诉求，政府不能强势压制社会资本，社会资本也不能有不合理的要求，总之要站在一个公平、公正的角度来编制项目协议。
在政府履约方面，渭南市政府也是做出了表率，积极与省市发改委、省市地税局沟通协调，取得国家鼓励类目录企业确认批复，享受国家西部大开发税收优惠企业所得税政策。2013 年上报上级政府，获得省级国有资本经营预算科技创新专项资金 150 万元，用于新型复合材料在城市燃气重难点防腐蚀领域的综合应用。在项目手续办理中，政府更是给予大力支持，高新区管委会、市政工程处等政府相关职能部门为公司免除工程挖掘费、占道费等，支持企业发展。
[1]、股权改制即股权分置改革，所谓股权分置，是指上市公司的一部分股份上市流通，另一部分暂不上市流通。股权分置问题是由于我国证券市场建立初期，改革不配套和制度设计上的局限所形成的制度性缺陷。股权分置造成上市公司的股权结构极不合理、不规范，表现为:上市公司股权被人为地割裂为非流通股和流通股两部分，非流通股股东持股比例较高，约为三分之二，并且通常处于控股地位。其结果是，同股不同权，上市公司治理结构存在严重缺陷，容易产生"一股独大"、甚至"一股独霸"现象，使流通股股东特别是中小股东的合法权益遭受损害。"股权分置"是根据《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》提出的资本市场改革办法。《意见》指出，积极稳妥解决股权分置问题。规范上市公司非流通股份的转让行为，防止国有资产流失。稳步解决目前上市公司股份中尚不能上市流通股份的流通问题。在解决这一问题时要尊重市场规律，有利于市场的稳定和发展，切实保护投资者特别是公众投资者的合法权益。
[2]、政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。（一）政府发起。财政部门（政府和社会资本合作中心）应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。（二）社会资本发起。社会资本应以项目建议书的方式向财政部门（政府和社会资本合作中心）推荐潜在政府和社会资本合作项目。
[3]、财金[2014]113号文第一条开宗明义“为科学规范地推广运用政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国合同法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）和《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）等法律、法规、规章和规范性文件，制定本指南”未提《中华人民共和国招标投标法》，这不是财金[2014]113号文主笔的疏忽而是蓄意。
财金[2014]113号文第十一条“（七）采购方式选择”称“项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。”明确规定PPP项目采购适用《政府采购法》，这是财政部一贯的观点，先前的财金[2014]76号文规定地方财政部门应当会同行业主管部门，按照政府采购规定选择项目合作伙伴。
注：案例来源于国家发改委