【建纬观点】PPP模式概念及实践操作要点和应注意的法律问题 / 四六文摘

一、PPP模式概念

国家新型城镇化规划（2014-2020年）

理顺市政公用产品和服务价格形成机制，放宽准入，完善监管，制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。

《预算法》（2014年）

政府的全部收入和支出应当纳入预算管理，地方各级预算由本级人民代表大会审查和批准。

经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必须的建设投资的部分资金，可以在国务院确定限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。地方政府及其所属部门不得以任何其他方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）

对地方政府债务实行规模控制，地方政府债务规模实行限额管理，并将政府债务分门别类纳入全口径预算管理。

明确划分政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借；剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。

推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）

决定要求财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，建立跨年度预算平衡机制。

赋予地方政府依法适度举债权限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。地方政府举债采取政府债券方式。

剥离融资平台公司政府融资职能。推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预[2014]351号）

地方各级政府要结合清理甄别工作，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。

甄别工作由财政部门牵头负责。财政部门商有关部门对地方政府负有偿还责任的存量债务进行逐笔甄别。其中：（一）通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务。（二）项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的，甄别为一般债务。如义务教育债务。（三）项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的，甄别为专项债务。如土地储备债务。（四）项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的，无法覆盖的部分列入一般债务，其他部分列入专项债务。

二、PPP模式实践操作

《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）

进一步减少审批环节，建立项目实施方案联评联审机制，提高审查工作效率。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，有关部门要简化办理手续，优化办理程序，主动加强服务，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》

县级以上地方人民政府应当建立各有关部门参加的基础设施和公用事业特许经营部门协调机制，负责统筹有关政策措施，并组织协调特许经营项目实施和监督管理工作。

项目提出部门依托建立的部门协调机制，会同发展改革、财政、城乡规划、国土、环保、水利等有关部门对特许经营项目实施方案进行审查。经审查认为实施方案可行的，各部门应当根据职责分别出具书面审查意见。项目提出部门综合各部门书面审查意见，报本级人民政府或其授权部门审定特许经营项目实施方案。

2、股东协议

股东之间

一般条款：前提条件、项目公司的设立和融资、项目公司的经营范围、股东权利、履行PPP协议的股东承诺、股东的商业计划、股权转让、股东会、董事会、监事会组成及其职权范围、股息分配、违约、终止及终止后处理机制、不可抗力、适用法律和争议解决等。

特殊规定：如：为防止承包商在工程承包事项上享有过多的控制权，其他股东可能会在股东协议中限制承包商在工程建设及索赔事项上的表决权；……

政府也可能通过直接参股的方式成为项目公司的股东（但政府通常并不控股和直接参与经营管理）.

3、履约合同

工程承包合同：项目公司通常会与承包商签订一个固定价格、固定工期的“交钥匙”合同；工程承包合同中通常还会包括履约担保和违约金条款，进一步约束承包商妥善履行合同义务。

运营服务合同：运营维护事务的外包可能需要事先取得政府的同意。但是PPP协议中约定的项目公司的运营和维护义务并不因项目公司将全部或部分运营维护事务分包给其他运营商实施而豁免或解除；项目公司应优先选择资信状况良好、管理经验丰富的运营商，并通过在运营服务合同中预先约定风险分配机制或者投保相关保险来转移风险，确保项目平稳运营并获得稳定收益。

原料供应合同：一般会包括以下条款：交货地点和供货期限、供货要求和价格、质量标准和验收、结算和支付、合同双方的权利义务、违约责任、不可抗力、争议解决等。除上述一般性条款外，原料供应合同通常还会包括“照供不误”条款，即要求供应商以稳定的价格、稳定的质量品质为项目提供长期、稳定的原料。

产品或服务购买合同：在一些产品购买合同中，还会包括“照付不议”条款，即项目公司与产品的购买者约定一个最低采购量，只要项目公司按照最低采购量供应产品，不论购买者是否需要采购该产品，均应按照最低采购量支付相应价款。

4、融资合同

可能包括项目公司与融资方签订的项目贷款合同、担保人就项目贷款与融资方签订的担保合同、政府与融资方和项目公司签订的直接介入协议等多个合同；

在项目贷款合同中一般会包括以下条款：陈述与保证、前提条件、偿还贷款、担保与保障、抵销、违约、适用法律与争议解决等；

融资方往往要求项目公司以其财产或其他权益作为抵押或质押，或由其母公司提供某种形式的担保或由政府作出某种承诺，这些融资保障措施通常会在担保合同、直接介入协议以及PPP协议中予以具体体现。

5、保险合同

通常可能涉及的保险种类包括货物运输险、工程一切险、针对设计或其它专业服务的职业保障险、针对间接损失的保险、第三者责任险。