探讨| 浅述农产品违规使用农药案件处置办法

作者：邹小忠、姜胜家

单位：大冶市农药监督管理站

基本案情：执法人员在开展农产品安全例行监督检查活动中，抽取了一种植葡萄农户的葡萄产品，经认证检测部门检测，该批葡萄中含有禁用农药“氟虫腈”成分，随即立案调查，通过现场检查并逐一询问，该农户不认为他使用了禁用农药“氟虫腈”， 同时我们对该农户使用在葡萄上的全部五种农药抽样检验，也没有发现“氟虫腈”成分。

问题一：遇到这样情况应该如何处理，可否按“违法添加禁用投入品”行为立案查处？

第一种意见认为要按照湖北省实施《中华人民共和国农产品质量安全法》办法（以下简称《办法》）第三十一条 “违反本办法规定,在农产品生产、包装、运输、贮存和销售过程中添加国家禁止添加的有毒有害物质的,由县级以上农业主管部门没收违法所得,监督其对不合格农产品进行无害化处理或者销毁,并处违法产品货值金额10倍以上20倍以下罚款;情节严重的,依法吊销相关许可证照”处罚，即认定他使用了违禁农药生产农产品进行处罚。

第二种意见认为不能认定他使用了违禁农药生产农产品进行处罚。本人支持第二种意见，理由如下：《办法》第三十一条 使用的是“在农产品生产、包装、运输、贮存和销售过程中添加国家禁止添加的有毒有害物质的”的表述，这句话有两个关键点，一是强调的是“添加”这个具体行为，二是 “有毒有害物质”，只有两个要件同时具备，该违法行为才能被确认，经过认证部门检测，该批葡萄含有“氟虫腈”这一国家禁用农药，具备“有毒有害物质”这一构成要件，该葡萄含有“有毒有害物质”的原因还不明确，因此必须具备第二个要件，即“添加”行为，但如何证明“添加”行为呢，不管是有意添加还是无意添加， “添加”这一要件即可成立，但通过实地检查、现场询问，该农户都否认使用了含有“氟虫腈”的农药，农药抽样检测未能发现国家禁用农药“氟虫腈”，因此没有足够证据证明“氟虫腈”是人为“添加”进去的，要证明“添加”这一具体行为的证据是不足的。

问题二：不能按“违法添加禁用投入品”行为立案查处，那是否可以按《农产品质量安全法》第三十三条查处呢？

如果能证明生产者销售的农产品中含有国家禁止使用的农药、兽药或者其他化学物质的，依据《农产品质量安全法》第三十三条 第一款第一项 “有下列情形之一的农产品，不得销售：（一）含有国家禁止使用的农药、兽药或者其他化学物质的”和第五十条 第一款“农产品生产企业、农民专业合作经济组织销售的农产品有本法第三十三条第一项至第三项或者第五项所列情形之一的，责令停止销售，追回已经销售的农产品，对违法销售的农产品进行无害化处理或者予以监督销毁；没收违法所得，并处二千元以上二万元以下罚款”，可以对销售者进行处罚，但必须具备两个重要前提，第一是指“销售含有国家禁止使用的农药、兽药或者其他化学物质农产品的”，而不是指的生产者；第二处罚对象是“农产品生产企业、农民专业合作经济组织”，只有以上两个要件同时具备，才能使用该条罚则，而该葡萄种植户属于个体农户，不是农产品生产企业或农民专业合作经济组织，同时抽取葡萄样品的地点是在田间地头，而非销售场所，也不能证明该农户有销售行为，即便是在询问笔录中能证明该农户是有将葡萄对社会不特定对象进行销售的准备和计划，但这种行为还未发生，也不能将该准备和计划判定为一种具体销售行为，来实施处罚。由此，依据《农产品质量安全法》第三十三条第一款第一项和第五十条第一款的规定对该农户实施处罚显然是不能成立的。

问题三：为什么在农药中未能检测到“氟虫腈”，而葡萄产品中确检测到了“氟虫腈”呢？

我们只能推测只有如下可能，一是生产基地土壤、灌溉水等含有“氟虫腈”残留。二是葡萄产品或农药产品检测有误。三是使用了含有“氟虫腈”的农药没被检查到。即便是第三种可能性存在，我们也不能仅凭猜测处罚，处罚的证据不充分，前后证据不能形成证据链，因此不适合使用相应规定处罚。

至此，案件陷入僵局，通过进一步检查，发现五种农药中有几种农药的使用范围是蔬菜产品，不包含葡萄，由此又引发新一轮不同意见。

问题四：关于“超范围、超标准使用国家限制使用的农业投入品;”的准确定义是什么？

《办法》第十三条“农产品生产中禁止下列行为:(一)使用国家禁止使用的农业投入品;(二)超范围、超标准使用国家限制使用的农业投入品;(三)使用农药捕捞、捕猎;(四)收获、屠宰、捕捞未达到安全间隔期、休药期的农产品;(五)法律、法规禁止的其他行为。”，第二十九条“违反本办法第十三条规定的,由县级以上农业主管部门责令停止违法行为、对农产品进行无害化处理,并没收其违禁农业投入品,对个人可并处500元以上2000元以下罚款;对农产品生产企业、农民专业合作经济组织可并处2000元以上1万元以下罚款;情节严重的,处1万元以上2万元以下罚款。”

按照以上两条的规定，第一种意见认为只要是所有农药产品上标注的使用范围以外的作物上使用了该农药产品，即可判定违规使用行为成立。

第二种意见认为只能是超范围、超标准使用国家限制使用的农药产品，该违规使用行为才能成立。理由如下：一是分析“超范围、超标准使用国家限制使用的农业投入品”这句话，应该把“超范围”和“超标准”两个具体不同的行为区别对待，首先分析什么叫“超标准”，应该是指所有农药产品用于农业生产过程中即便是在该农药登记的作物上使用，都要按操作规程按使用，不能超标准使用，这里的“超标准”应该包含超过规定数量使用农药，超过规定次数使用农药，或不按照操作规程稀释倍数，或不按提前采摘期规定天数提前量使用农药等违规行为，而 “超范围”使用农药的情况较为复杂，第十三条第一款第二项“超范围、超标准使用国家限制使用的农业投入品”，这句话中强调的“国家限制使用的农业投入品”,就农药产品而言，应该指的是特定的限制用农药产品，也就是《农业部公告第199号》中的“不得在蔬菜、果树、茶叶、中草药上使用和限制使用的19种农药：禁止甲拌磷，甲基异柳磷，内吸磷，克百威，涕灭威，灭线磷，硫环磷，氯唑磷在蔬菜、果树、茶叶和中草药材上使用；禁止氧乐果在甘蓝和柑橘树上使用；禁止三氯杀螨醇和氰戊菊酯在茶树上使用；禁止丁酰肼（比久）在花生上使用；禁止水胺硫磷在柑橘树上使用；禁止灭多威在柑橘树、苹果树、茶树和十字花科蔬菜上使用；禁止硫丹在苹果树和茶树上使用；禁止溴甲烷在草莓和黄瓜上使用；除卫生用、玉米等部分旱田种子包衣剂外，禁止氟虫腈在其他方面使用；禁止在蔬菜上使用毒死蜱、三唑磷。”，只要不是这19种限制用农药，不适合使用该条款。二是理解立法的目的意义。制定该条规定是要确保农产品质量安全为目的，如果农产品生产过程中使用了国家禁用农药或违规使用19种限制用农药（限用农药在逐年变化增减），农产品安全得不到保障，该行为肯定涉及违法。具体到此案中农户使用的农药，登记使用范围为某蔬菜，他在农残要求等级相同的葡萄上使用了该农药，或者他在农残要求等级更低的大田作物上使用该农药，只要不超标准使用，是不会造成农产品安全隐患的，无非是药效不高，达不到杀虫除菌的目的，这是一种农业生产过程中的生产实效问题，受损的是农户本人的经济利益，理论上说该农产品是不会存在农残超标等问题的，法律法规是不可能制定出“某农户自身的行为导致该农户经济受损” 而要进行处罚这样条款的，因此可以逆向推断出《办法》第十三条“超范围、超标准使用国家限制使用的农业投入品”所指的投入品就农药而言，就是《农业部公告第199号》中的19种农药，而非指所有农药产品。三是假设第一种意见成立，会造成无法操作的窘境。农药生产厂家考虑到产品登记成本等情况，目前的农药产品登记使用作物范围比较窄，农产品生产过程中使用扩大农药标签防治范围防治病虫害的行为甚为普遍，那几乎绝大部分种植业者会面临被处罚，甚至将某低毒农药用于产品登记范围以外的大田作物如水稻小麦上使用（而不是将禁用或限制用高毒农药用于蔬菜、瓜果、茶叶等）也要面临处罚的话，既不合乎情理，涉及面太广也无法操作。

虽然第二种意见有一定说服力，但最终通过多次探讨，该案件按第一种意见对该农户进行了处罚。新修订的《农药管理条例》六十条规定“农药使用者有下列行为之一的，由县级人民政府农业主管部门责令改正，农药使用者为农产品生产企业、食品和食用农产品仓储企业、专业化病虫害防治服务组织和从事农产品生产的农民专业合作社等单位的，处5万元以上10万元以下罚款，农药使用者为个人的，处1万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）不按照农药的标签标注的使用范围、使用方法和剂量、使用技术要求和注意事项、安全间隔期使用农药”，按照此规定，只要是在“农产品生产过程中不按照农药的标签标注的使用范围、使用方法和剂量、使用技术要求和注意事项、安全间隔期使用农药的”都将面临处罚，对农产品生产过程中的要求更加严格，处罚更加严厉，同时操作性上难度更大，给我们农药管理部门提出了挑战，需要我们进一步加大力度，严格管控，彻底保证农产品安全。