新旧《土地管理法》征地程序的对比

本文是君之道思考的第 389 期文章

2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议表决通过的《关于修改<中华人民共和国土地管理法><中华人民共和国房地产管理法>的决定》对土地征收程序做出了多项重大突破，其中一项即是改革土地征收程序，将原来的征地批后公告改为征地批前公告，进一步落实被征地的农村集体经济组织和农民在整个征地过程的知情权、参与权和监督权。本文将对《土地管理法》修改前后的征地程序做一简要对比。

一、《土地管理法》修改前的征地程序

根据2004年《土地管理法》、2014年《土地管理法实施条例》及《征收土地公告办法》的规定，征收土地包括批准和实施两大程序：

（一）批准程序

征地最先启动的是批准程序。除基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷的以及其他土地超过七十公顷的需国务院批准外，其他的由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。

（二）实施程序

征地获得批准后，由由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，具体包括：

1.发布征地公告

被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，征收土地公告一般包括征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；征地补偿标准和农业人员安置途径；办理征地补偿登记的期限、地点等。

未依法进行征收土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告、有权拒绝办理征地补偿登记手续。

2.办理征地补偿登记

被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征收土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。

3.拟定征地补偿安置方案

市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案。

4.确定、实施征地补偿安置方案

征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。

征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。有关农村集体经济组织将征地补偿、安置费用收支状况向本集体经济组织成员予以公布，以便被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人查询和监督。

5.土地交付

征地补偿安置费用到位后，原土地所有权和使用权人在规定的期限内清理地上附着物，移交土地。

二、《土地管理法》修改后的征地程序

根据2019年修正的《土地管理法》，参照目前正在公开征求意见的《土地管理法实施条例》，新《土地管理法》除对土地征收的公共利益进行界定，明确因军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及成片开发建设等6种情形外，还确立了征地批前公告的操作程序，具体变化如下：

（一）土地征收启动阶段

1.土地征收启动公告

需要征收土地，县（市）人民政府认为符合《土地管理法》第四十五条规定为了公共利益确需征收农民集体所有的土地的，应当发布土地征收启动公告，土地征收启动公告内容包括征收范围、征收目的、开展土地现状调查的安排等。

2.土地现状调查和社会稳定风险评估

县（市）人民政府发布土地征收启动公告后，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，二者可以同步进行。

土地现状调查的内容包括土地的权属、地类、面积，以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的权属、种类、数量等信息。

社会稳定风险评估应当对征收土地的社会稳定风险状况进行综合研判，确定风险点，提出风险防范措施和处置预案。社会稳定风险评估结果是申请土地征收的重要依据。

3.编制征地补偿方案

相较于2004年《土地管理法》，新《土地管理法》第48条中确立征收土地应当公平、合理补偿的原则，并明确以区片综合地价取代原来的年产值倍数法，在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上，增加农村村民住宅补偿费用和将被征地农民社会保障费用。

4.发布补偿安置公告

征地补偿安置方案拟定后，县（市）人民政府应当在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征地补偿安置公告，公告时间不少于三十日。

征地补偿安置公告应当同时载明办理补偿登记期限、异议反馈渠道等内容。

5.补偿安置方案异议听证

多数被征地的农村集体经济组织成员认为补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县（市）人民政府应当组织听证，保障了被征地农民的知情权、参与权和监督权。

6.征地补偿安置协议和决定

签订征地报批以前，县级以上地方政府必须与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议。

对个别未签订征地补偿安置协议的，县（市）人民政府应当依据征地补偿安置方案和补偿登记结果作出征地补偿安置决定。

7.预存征地补偿费用

申请土地征收的地方人民政府应当将土地补偿费、安置补助费、农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用以及社会保障费用等足额预存，未足额预存的，不得申请土地征收。

（二）土地征收实施阶段

1.征地申请审批

以上征地前期工作后，地方人民政府方可提出土地征收申请，按照《土地管理法》第四十六条的规定报有批准权的人民政府批准。

2.发布土地征收公告

土地征收申请经依法批准后，县（市）人民政府应当发布土地征收公告，并组织实施。

3.补偿安置

征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。

对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。

4.强制执行

被征收土地的所有权人、使用权人对土地征收不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

被征收土地所有权人、使用权人在规定的期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在规定的期限内又不腾退的，由县（市）人民政府依法申请人民法院强制执行。

三、结语

相较新修改的《土地管理法》，2004年《土地管理法》确定的土地征收程序最重要的特点即由上自下开展，征收土地方案批准后再开展征地的一系列实施程序，被征地农民的知情权、参与权和监督权没有得到充分保障。而新《土地管理法》将原来的征地批后公告改为征地批前公告，增加了安置方案确定前的听证会程序，且要求在征地报批前完成补偿安置协议的签订，进一步落实被征地的农村集体经济组织和农民在整个征地过程的知情权、参与权和监督权。

在补偿安置标准方面，2004年《土地管理法》按照被征收土地的原用途给予补偿，按照年产值倍数法确定土地补偿费和安置补助费，补偿标准偏低，补偿机制不健全。新《土地管理法》以区片综合地价取代原来的年产值倍数法，增加农村村民住宅补偿费用和将被征地农民社会保障费用，从法律上为被征地农民构建更加完善的保障机制。

当然，对于新《土地管理法》构建的新的土地征收程序的实施效果，我们还需拭目以待。

文/张远洪律师