建立统一的城市抗灾救援体系势在必行
（按）2003年的思考。目前上海城市安全应急体系已经建立，正在健全和加强中。18年来，超大城市的抗灾救援体系完善还是不能忽略！
最近，时任国家主席在出席亚洲“非典”会议上说：“非典”是人类面临的一场灾难。在这灾难爆发时刻，我国政府正在积极采取一切有效措施进行坚决的抗击。中国疾病预防控制中心流行病学首席科学家曾光近日在接受新华社记者采访时表示，“非典”这一新的传染病可能会与人类长期共存，但人类最终会战胜它、征服它。曾光说，“非典”如此迅猛出现，有极大可能会在国内外继续流行，并很可能像绝大多数呼吸道传染病一样，形成季节流行高峰。即使目前疫情已下降的地区，仍然存在大量的易感人群，疫情有再度回升的可能。目前，在没有疫情或者病例报告不多的地区，绝不可掉以轻心。上海虽然目前“非典”疫情不大，但有专家警告：上海可能在５月中下旬出现“非典”爆发高峰。
由“非典”的流行传染病已形成一个严重的社会灾难，社会在紧急救援的同时，也在认真反思长久防止的社会机制。日前，国情专家胡鞍钢先生提出了9项应对建议，其中第一条就是建议政府要“尽快建立全国应对公共卫生危机的三个机制：预警机制、快速反应机制、信息披露机制”。城市灾难不仅来源于卫生健康，还来自于政治、经济、社会治安、国家安全以及外来突发事件等诸多方面。因此，为了提高城市抗灾应急的社会效率，及早减少灾害影响，联系最近几年全国发生的一系列危害国家安全、人民生命的严重突发事件，比如石家庄爆炸、南丹煤矿坍方等等，借鉴美国对９１１事件的处理，我们建议：上海建立统一的城市抗灾救援体系势在必行。
1、 上海目前的城市抗灾救援体系必须梳理
从组织体制上看，目前上海的抗灾组织和指挥体系与我国建国以来逐步形成的灾害管理体制相类似，是分类别、分地区、分部门的单一管理模式，灾害的测、报、防、抗、救、援都实行单一管理模式，各主要灾种分别归口各相关职能部门进行管理。由于这样的体制是在实践中逐步建立起来的，没有经过科学地论证和分析，况且进入新世纪上海的社会人文环境发生了重大变化，原有的管理模式已越来越不适应。主要表现在与上海国际化大都市地位不相称，与上海城市高速发展的形势不相适应，与城市灾害发生特点不相适应，抗灾管理的整体效率有待提高，抗灾观念需要更新。
借鉴国外的经验，
（１）在组织体制上要有一元化的领导，设立抗灾工作的唯一领导机构，并要赋予较大的综合协调的权力，组织领导各相关部门进行抗灾工作。建立完善的分级抗灾体系和指挥系统，完善可操作性的预案计划系统。
（２）加强城市抗灾救援力量的建设和培训。要加强应急救援的力量，强化专业性队伍与志愿者辅助队伍的建设，配备各类先进的救援器材和装备，制定应急处置专业技术方案，开展培训和演练，提高组织协同和各专业保障单位的能力，提高队伍的快速反应和执行任务的能力。
（３）建立减灾综合信息管理系统，构建基于GIS的减灾基础信息平台，建立减灾数据中心，在此基础上开发灾害事故应急处置辅助决策系统，各相关部门也要完善各自的减灾信息管理分系统。
（４）在发生了重大灾害事故后，应根据需要，适时向公众发布灾情信息、救援信息等，以利于更好地开展救援工作。可以充分利用各种媒体，尤其是利用网络技术，建立综合的灾情信息网络发布平台。这个平台可以包括灾害管理的方针政策法律法规、减灾科技工作、减灾知识教育、国内外重大灾害事故信息等。在发生灾害事故时要发挥网络快速及时的优势，及时把有用的信息向公众发布。
（５）对灾害事故处置的公开透明。发生重大灾害事故后，相关媒体也要积极投入灾害事故处置的报道，使公众增强面对灾害的信心，使公众真正知情。公众只有在充分了解和掌握了灾害事故的具体情况以及救援处置的措施与进展后，才能更加积极地投入到全民救援的行动中去。
２、强化和调整充实上海民防机构
SARS疫病符合灾害性事件的大致特征。即不可预见，具有不可抗力。和地震、水灾火灾、泥石流、核子污染、生化污染等等灾害是同一类需要防范应对的事件。这一防范首先是立法上的。目前，卫生部4月4日已经印发了《国家救灾防病与突发公共卫生事件信息报告管理规范》(2003版)。民政部也决定今年重点部署北京上海广州等特大城市救灾应急预案。在上海，已经有了《上海市民防条例》《上海市城市减灾规划》和《上海市灾害事故应急处置总体预案》等地方法规。上海已经有了一个以民防部门为基础的基本队伍和处置框架。上海民防在历次灾害事件处置中的能力和表现还是首屈一指的。其设备和通讯指挥能力经过多年历届政府的努力也已经达到了一个很高的水准，值得各地借鉴。
当这类灾害事件发生时，首先是一个定位问题。即当前出现的事件是否符合灾害事件的定义，能否启动灾害事件应对机制。这里需要有一个跨行业的专家会议机制。民防作为一个综合的跨行业的灾害处置控制中心，可以在未来灾害事件的控制和处置中处于核心指挥地位。而各类灾害牵涉到的部门则作为职能部门在民防指挥中心的指挥和协调下开展工作。比如SARS灾害，卫生部门是职能部门，可以在民防部门指挥下协调工作。也就是说，今后当上海地区出现重大灾害事件，应确定民防作为统一的指挥中枢，避免成立临时指挥部的行政仓促性。
不仅是SARS，类似美国的911事件，日本的地铁毒气事件，城市火灾地震毒气泄漏，外太空物体撞击或者外太空生物入侵等等。各种灾害性事件都需要一个核心专业处置部门。一是拥有最顶尖的硬件通讯和信息处理设备网络，并且备有强大的数据库，囊括本地区所有地理坐标和建筑数据以及所有的可用资源。二是聘请有各行业顶尖的专家队伍，三是拥有一个基本的精悍的灾害处置队伍和队伍网络。四是备有大量处置预案。一旦灾害事件发生，不论属于什么类别，都可以在这个指挥中心的协调下跨行业作战。
３、修订《上海市城市抗灾应急法》
这次“非典”事件的爆发，原有的上海有关抗灾法规需要及时地修订和调整。上海需要有一个独立、统一的有关抗灾应急的法规。在这个法规中，需要明确的有：
（１）对“城市危机或城市灾难”的定义和范畴的归纳；
（２）启动城市抗灾应急救援机制的条件和程序；
（３）具体执行和组织城市抗灾应急的机构和首长；
（４）城市抗灾应急救援的社会公众信息发布途径和内容；
（５）宣布城市进入抗灾救援非常时期的社会治安、物质供应、生产服务、环境卫生等相关重要部门的具体措施和要求；
（６）专家、学者和市民共同参与城市抗灾应急的程序和保障机制：
（７）城市抗灾期间的社会慈善援助吸收和发放的程序和组织；
（８）对城市抗灾应急期间违法的政府官员、企业经营者、社会动乱分子等的处置规定。
为了配合上海的城市抗灾应急法，我们还需要从完善健全法制建设角度上，尽早制订上海市的《公民知情法》或《信息公开法》，以及在网络时代下研究修订《国家机密法》，及时公开所有应该让公民知道的信息，有利全社会集中防止城市危机。
2003年5月5日