准确把握和严格执行新民居建设用地政策
推进我省新民居建设和统筹城乡发展
一一新民居建设用地政策宣讲提纲
(河北省国土资源厅)
这次宣讲活动，是遵照云川书记对新民居建设的指示精神，按照省长陈全国和省委常委、省纪委书记臧胜业同志提出的进一步加大新民居建设用地政策宣传力度的要求，以及省推进农村新民居建设工作领导小组第一次会议部署，经省厅党组认真研究决定进行安排的。目的是通过这次宣讲活动，进一步深入解读我省出台的《关于省级新民居示范工程建设用地的意见》，使各级党政领导干部特别是参与新民居建设的同志，对新民居建设用地政策真懂、会用、用足、用好。省领导对这次宣讲活动非常重视，对此作出了重要批示，在这里把省领导批示给大家宣读一下。胜业书记的批示:绍廉同志，安排的很好！重点要讲清楚：省里出台的政策是积极地，管用的；用好了不仅能解决新氏居建设用地问题， 还能推进县城经济和社公发；，必须按要求规范运作，不能再出现违规违纪问题。（7月12日）瑞彬副省长的批示:同意。 一个一个市宣讲，请市县主管新民居建设的同志、土地管理部门的同志参加，一定把政策讲透；同时易出现的问题，比如"小产权房"等问题，坚决杜绝，不能出现，也要充分讲透（7月12日）
大家都知道，党的十七届三申全会以来，"三农"问题已成为全党工作重中之重。省委、省政府按照中央关于农村改革发展的总体部署和深入贯彻落实科学发展观的要求，根据我省农村经济社会发展实际作出了大力推进农村新民居建设的重大决策。这项决策也是省委七届四次全会确定的十项重点工作之一，是统筹城乡发展的重要载体和主要抓手，是加快我省城镇化进程的重要举措，是科学发展观在“三农"工作领域的具体实践。云川书记、全国省长十分重视新民居建设工作，亲自主持研究、决策、部署，多次到现场调研、现场办公，并作出重要指示。云川书记在邢台宁晋县调研时指出:"建设新民居是建设社会主义新农村的重要内容和重要抓手。各地一定要从实际出发，因地制宜、有序推进。要充分征求群众意见，尊重群众意愿，真正把好事办好。"全国省长在秦皇岛市调研时提出:"农村新民居建设在全省已全面启动，现在热火朝天的局面己经形成，在这种情况下， 我们要认真分析研究对策，以保证新民居建设健康快速推进，多年以后，让人说好，不留后遗症，少留后遗症。"我厅全力跟进省委省政府的总体部署，根据自身职责，针对困扰新民居建设示范工程用地问题，本着解放思想、改草创新的精神，结合我省实际，研究制定了新民居建设用地政策。去年，与省委省政府农村工作办公室联合制定出台了《关于农村新民居示范工程建设用地的指导意见(试行)》。今年，为适应城乡统筹发展和新民居建设的新形势，又与省委农工部出台了《关于省级新民居示范工程建设用地的意见》(冀国土资发(2010)7号)。这一政策基本上解决了我省农村新民居建设用地的瓶颈制约问题，只有把他真学懂了、掌握了，才能更好地为新民居建设服务。为使相关人员用好这项政策，我们曾先后进行过两次培训。一次是由各市、县国土资源部门和农工部门参加，一次是各设区市主管市长和各县长参加。规模都很大，规格都很高。大家可能对用地政策已经有了相当的了解，这次宣讲，就不再按原文一条条解释，我想利用这次机会，把新民居建设用地政策的要义;需要把握好的关键点，以及我们近期收集到的各地反映的主要问题，有针对性地谈六个方面的意见。为了配合这次宣讲活动，我厅还编写了《新民居建设用地政策30问》和新民居建设用地部分申报材料的参考文本，供大家学习参考。下面，我就围绕《关于省级新民居示范工程建设用地的意见》就如何深入理解和准确把握新民居用地政策进行简要地讲解和说明。
一、新民居建设用地政策的核心内容是周转用地、增减挂钩
政策的核心内容是:在确保耕地和基本农田总量不减少，质量不降低，建设用地总量不增加的前提下，经批准新民居建设可先占一部分农用地进行周转，待村民入住新居后，将旧村址复垦，归还周转用地。即文件规定的"先占后补、严格占补平衡";按照旧村址复垦规划，增加的耕地在归还周转用地、留足农村发展用地后，其余部分可作为土地置换指标，置换城镇建设用地。也就是文件规定的"增减挂钩，实行城乡土地置换"。
新民居建设为什么要采取周转用地的办法呢?这是因为我们国家实行土地用途管制制度，各级政府都要编制土地利用总体规划，规定土地用途，严格限制农用地转为建设用地，对耕地实行特殊保护。建设占用耕地的，必须落实占用耕地补偿制度，做到占补平衡。而且占用农用地进行建设，还必须按国家每年下达的农用地转用计划严格审批。(插入关于占补年衡的解释，《土地管理法》第三十一条规定：“国家实行占用耕地补偿制度。”占用耕地补偿制度，也就是耕地占补平衡制度。具体含义是，非农业建设经批准占用耕地， 占用耕地的单位，应按照占多少，垦多少的原则，负责开垦与所占耕地的数量与质量相当轮耕地。没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应告按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。属于先补后占)这两年，国家每年下达给我省的用地计划指标大体上上21万亩(包括年底追加计划指标)，但各地申报的新增建设用地需求每年都在 50万亩以上，建设用地供需矛盾十分突出，连重点项目都不能全部满足。而新民居建设需要先建后拆，占用大量的农用地，并且新村选址大部分不符合本轮土地利用总体规划，按国家现行政策难以解决其用地问题。为解决这些问题，我们根据国土资源部城乡建设用地增减挂钩政策精神，结合我省新民居建设的实际，制定了一套用地政策和程序。对新民居示范工程建设用地的申报、审批、使用以及土地利用布局和结构的调整，采取了一揽子解决的方法，在不占用年度新增建设用地计划指标的前提下，既解决了农用地的转用、占用，又解决了新民居建设规划和土地利用总体规划衔接的问题，并且使用周转用地可以先占后补，不须缴纳新增建设用地有偿使用费。
为什么又要增减挂钩土地置换呢?文件规定把新民居建设中节余的土地用于置换城镇建设用地，一方面缓解了我省新增建设用地指标不足的问题。另一方面也有利于为新民居建设拓展资金筹措渠道。因为文件还规定了置换到城镇的建设用地出让收益，可以用于示范村新民居建设。需要说明的是，土地置换指标，也属于先占后补性质，待周转用地使用、归还方案经批准后即可使用，不需要等旧村址复垦验收后使用。
因为新民居建设用地政策主要是依据国土资源部城乡建设用地增减挂钩政策精神制定的，在这里给大家简要介绍一下城乡建设用地增减挂钩政策。城乡建设用地增减挂钩政策实际上是在严格土地管理的前提下，为了解决城镇建设用地不足，农村建设用地浪费，建设用地布局不合理的问题。这项政策最初是《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发【2004】28号)提出的，国土资源部在一些省份进行了试点，于2008年制定了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(国土资发(2008)138号)。城乡建设用地增减挂钩的内涵：是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即新建地块）
等面积共同组成建新拆旧项目区。通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上， 最终实现增加耕地有效面积， 提高耕地质量，节约集约利用建设用地地，城乡用地布局更加合理。国土资源部 2009年将我省列为试点省份，并下达给我省12000亩挂钩周转指标。但考虑到我省新民居建设用地量大，将12000亩挂钩周转指标全部用于新民居建设还远远不能满足需要，加上《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》的有关规定也不能满足新民居建设的需要。因此，我厅在制定新民居建设用地政策时，既要考虑国家对土地利用的宏观管理要求，又要考虑我省新民居建设的实际需要，按照国家城乡建设用地增减挂钩政策精神，在具体实施程序上进行了创新，
二、新民居建设用地政策的适用范围。适用新民居建设用地政策的范围是:省级新民居建设示范村。2009年以来凡列入省级新民居建设示范村的均可适用。需要说明的是，属于多村联建的，其中有2个村列入省级示范村即可适用。除此之外还应当满足以下条件:
(一)使用周转用地的示范村，旧村址要在新一轮土地利用总体规划确定的城镇扩展边界外。这是因为城镇扩展边界内的村庄属城镇规模控制区，需要按城镇的规划要求进行拆迁建设，不适宜复垦为农用地，周转用地就不能归还。
(二)对于石家庄、唐山、邯郸、保定、张家口、秦皇岛6个城市的允许建设用地区不适用新民居用地政策中的土地置换。上述6个城市有条件建设用地区可以适用。原因是6个城市的允许建设用地区涉及的农用地转用、征收必须依法经国务院批准，按我省的新民居用地政策，周转用地和土地置换分别经省国土资源厅(经省政府授权)和省政府批准。
三、新民居建设用地和增减挂钩土地置换的批准权限和批准程序。
(一)周转用地的批准权限和批准程序。使用周转用地面积在50亩以下的(含50亩)，占多少、补多少，不需要用旧村址复垦的土地进行置换的，由设区市国土资源局批准;需要进行土地置换和使周周转用地面积在50亩以上的，由省国土资源厅批准。
报省国土资源厅批准的，由县(市)国土资源局组卷，县级人民政府负责上报，设区市人民政府出具审核意见。报设区市国土资源局批准的，参照报省国土资源厅批准程序办理。
在具体报卷时，要以县(市)为单位分批申报。1批中可以包括1个用地项目)也可以包括几个用地项目，但方案要分别编写。编写方案按参考文本格式。需要说明的是:周转用地的申报程序扩权县与非扩权县是一致的，需要经过市一级审查。
(二)增减挂钩土地置换的批准权限和批准程序。需要增减挂钩土地置换的由设区市、县(市)政府提出申请，连同农用地转用和土地征收的相关材料，逐级报省国土资源厅审核、省政府审批。扩权县(市)可以直接报送，这一点与上述不同。
四、需要重点把握的几个问题。
1;关于规划问题。农村新民居建设必须坚持规划先行的原则。设区市、县(市)政府要科学编制和修订县城镇村体系规划、产业发展规划、新民居示范村村庄规划、新一轮土地利用总体规划，并确保各项规划协调一致。特别要做好镇村体系规划与土地利用总体规划紧密衔接，确保上述两项规划确定的居民点数量、用地规模、布局一致。从目前了解的情况看，各地县城镇村体系规划都比较滞后，周转用地的申报材料中要求有县城镇村体系规划。对尚未完成县城镇村体系规划的县(市)也可以申报新民居建设周转用地，但需要县(市)政府作出承诺，将该示范村纳入县城镇村体系规划确定的保留居民点范围。
制定新民居建设用地方案，要确保新村选址、旧村复垦区纳入新一轮土地利用总体规划。也就是说，新一轮土地利用总体规划中要将新村选址确定为建设用地，旧村复垦区要确定为农用地。市、县政府要按文件要求，分别作出承诺(县级政府的承诺在方案中写明，市政府的承诺要单独正式行文)。凡在土地利用总体规划批准之前申报和批准的用地方案，在土地利用总体规划审批时，要逐一核对，对未将新、旧村址列入新一轮土地利用总体规划的，将不予批准。
2、周转用地占用本轮规划基本农田的问题。按国土资源部规划司电话通知精神，市级新一轮土地利用总体规划大纲审查通过后，城市(含县)批次建设用地可按新一轮规划大纲审查报批。选址不符合现行规划的、需做出现行规划调整方案与新一轮规划相衔接的说明。经省厅研究，新民居建设用地选址不符合现行规划的，上报周转用地时，需要市、县政府作出与新一轮规划相衔接的说明，不再单独报送基本农田调整补划材料。
3、周转用地面积的确定。文件规定 。“一般在原村址实施滚动拆迁分期建设的示范村使用周转用地面积不超过 50亩；整村迁建或多村联建的示范村，可按实际需求申请周转用地。”50亩的标准，是根据各县反映的情况和实际调研的结果提出的，50亩完全可以满足在原村址实施滚动拆迁分期建设的需要。整村迁建或多村联建的示范村，按实际需求申请周转用地是为了鼓励和提倡集中联片、联村建设。多村联建使用周转用地，不是按每个村50亩累计，而是按新村规划需要占用农用地的面积计算。
4、周转用地归还问题。周转用地使用年限最多不超过4年。国土资源部城乡建设用地增减挂钩要求周转用地使用年限不超过3年。这一点突破了国土资源部的规定，主要是考虑新民居建设周期较长的实际。旧村复垦后首先要归还周转用地，归还的面积标准为周转用地面积的1.2倍。归还周转用地面积按 1:1.2倍，主要是考虑消化农村违法占地和完成新一轮土地利用总体规划确定的建设用地规模控制目标(按目前土地利用现状建设用地总量比2020年规划期内总规模超出140多万亩)。周转用地到期不能归还的，文件规定“按使用周转用地的2倍扣减示范村所在设区市、县(市)
下年度土地利用计划指标”。
5、关于占补平衡的问题。文件中占补平衡的概念与《土地管理法》中的占补平衡概念是有区别的。《土地管理法》中的占补平衡是指占用耕地，占多少，补多少。文件中占补平衡是指补的地类要和占的地类平衡。占用耕地必须要用耕地补充。占用其它农用地可以用耕地补充，也可以用其它农用地补充。如:占用林地可以用耕地补充，也可以用林地补充。总的要求是确保建设用地总量不增加。
6、周转用地批准后是否要征收的问题。示范村新村选址在城镇建设用地区以外的，周转用地批准后参照宅基地进行批后管理。单门独户的可以按规定核发宅基地使用证；农民公寓待村民入住后可核发共有集体建设用地使用权证。示范村新村选址在城镇建设用地区的或选址在城郊结合部村民普遍要求征收的，周转用地经批准后，要依法办理土地征收审批手续。示范村住宅用地和公共设施用地可采取划拨方式供地，其他用地按现行供地政策执行。示范村住宅用地也可以参照《河北省国土资源厅支持城镇面貌三年大变样十条措施》中“村民自愿采用出让方式提供安置用地的，可按政府确认评估地价的40%收取土地出让金”的规定执行。
7、关于增减挂钩置换指标使用问题。今年的中央 1号文件要求，农村宅基地和村庄整理所节约的土地首先要补充耕地，调剂为建设用地的，在县域内按照土地利用总体规划使用；周转用地纳入年度土地利用计划统一管理。我省新民居建设用地政策规定:置换指标原则上在县域范围有偿转让；置换指标的使用每年不超过三分之一。这是按照中央精神和国土资源部有关要求做出的规定。对确需在设区市范围内进行置换的，必须报经省政府批准。此外，需要说明的是，置换指标不宜用于独立选址的道路等基础设施建设，应当用于城镇建设，重点用于经营性用地，这样才能获取更高的土地收益，真正实现以城哺乡。
8、置换指标的归还问题。因为土地置换指标属于先占后补性质，所以使用土地置换指标也要按使用数量到期归还。土地置换指标归还的期限也是旧村址完成复垦的期限，在批准周转用地使用、归还方案之日起4年内归还。使用置换指标到期不能归还的，文件规定 “按增减挂钩置换城镇建设用地到期不能归还的，按置换建设用地面积的2倍扣减示范村所在设区市或扩权县下年度土地利用计划指标。置换到城镇的建设用地所在设区市、县(市)还应当补交新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费”。
9、关于使用第二次土地调查数据的问题。涉及旧村址建设用地面积可以使用第二次土地调查数据，但要与新一轮士地利用总体规划修编综合考虑，在修编中统筹安排各类建设用地规模，不能因为使用 “二调”数据突破新一轮土地利用总体规划确定的建设用地总规模。
I0、关于多村联建新村住宅用地确权登记的问题。多村联建涉及村民异地搬迁，住宅用地确权登记可以通过三种途径解决。一是新村址保留集体建设用地性质不变，可以通过取消原有村庄建制并入新村后，按现行土地登记办法对村民住宅核发集体土地使用证；二是新村址保留集体建设用地性质不变，原有村庄建制仍然存在，可通过集体土地所有权调整的方式解决；三是村庄合并建镇的，可以将集体土地征为国有后，核发国地土地使用权证。
五、关于操作层面的几个问题。新民居建设用地大量的具体工作在市、县政府。市、县政府的权力集中，责任重大。比如:各项规划的编制、上报、审批，周转用地方案、挂钩置换涉及的征收方案的制定、申报，具体供地方案的制定，土地收益的分配，土地的确权发证等。因此，操作层面的问题更需要市、县政府进行深入研究。有些方面需要政府出台相关文件加以规范。在这里，主要谈一谈我们的意见和建认。
1、旧村址复垦问题。旧村址能否复垦是衡量新民居建设用地政策成败的一个关键问题。如果旧村址复垦不能按时完成，周转用地不能按时兑现归还，新民居建设用地可以说就是违法用地。因此，各地在申请周转用地时，一是要保证周转用地用于新民居建设；二是保证建新拆旧方案和拆迁补偿方案经绝大部分村民同意，启动资金有着落。防止超出村民的经济承受能力，单纯追求建设新民居，形成村民新房住不起，旧房腾不出，旧村址无法复垦的局面。
2、关于置换指标有偿使用的问题。旧村复垦不论是谁投资，置换指标都应当由政府控制，统筹安排使用。建议各地在实际操作中，置换指标转让收益主要用于新民居建设，这样才能更有力的保护农民的利益，支持新民居建设。指标转让的形式和价格可以灵活掌握。
3、关于新民居建设采取市场化运作模式的问题。市场化运作模式要注意统筹规划、掌握规模、控制节奏、降低风险。实行城乡建设项目捆绑运作模式，具体操作时，可以将示范村的建设工程(包括工程造价、工程质量、工期要求、基础设施建设等项内容)与置换到城镇的建设用地进行捆绑招拍挂，并将其写进招拍挂公告内容。政府可在国有土地使用权出让合同中与开发商约定示范村建设工程的相关事宜。
4、新民居建设节余出来的土地用于房地产的问题。通过增减挂钩土地置换，能够有效缓解城镇和项目建设的用地不足。在推进这项工作中，各地要把握好三点:一是要把握好用地结构和比例，统筹安排房地产开发项目、现代服务业等第三产业和其他产业项目用地。二是对房地产开发项目要有要求、有限制。房地产开发项目中，要有一定比例的保障性住房、经济适用房、廉租房、中小户型普通商品住房。三是新民居建设节约出来土地，不能搞小产权房。
六、充分尊重农民意愿，准确把握政策，产格规范运作。
新民居建设中的用地环节，涉及拆迁、补偿、征地、产权调整等一系列问题，关系到农民群众的切身利益。市、县政府在制定新民居建设用地方案时，应当充分尊重农民意愿，事先征求农民意见。
作为省级出台新民居建设用地政策，目前从全国来看也比较超前，有些问题还需要边试点、边总结、边规范。各市、县在具体操作中遇到问题，要及时反馈，以便进一步研究解决;各地要按今天讲到的政策要点进行把握，要在我省出台的新民居建设用地政策框架内，按照科学发展观的要求，研究、探索具体的操作方法和路径。不能擅自扩大新民居建设用地政策的适用范围，也不能擅自突破政策进行操作。国家对土地管理要求十分严格，特别是对占用农用地、先占后补等问题非常关注，各地一定要引起高度重视，在这个问题上来不得半点虚假。在上报和审批新民居用地方案时，要严格按权限和程序规范运作，要切实做到上报的材料真实可靠，用地审查严密细致、用地审批经得起检查。
就讲这些，谢谢大家!