最高法判例：收回国有土地使用权决定的合法性审查
以下内容转自：鲁法行谈
☑ 裁判要点
1.实体方面，行政机关是否能够提交证据证明收回涉案土地符合法律规定的情形（有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿）。
2.程序方面，行政机关作出被诉收地决定之前，是否遵循法定程序，听取行政管理相对人、利害关系人的陈述和申辩。
☑ 裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申8737号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：辽宁省沈阳市人民政府。住所地：辽宁省沈阳市浑南区沈中大街206号。
法定代表人：姜有为，该市人民政府市长。
委托诉讼代理人：滕扬，辽宁平安律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）：沈阳百宏实业有限公司。住所地：辽宁省沈阳市和平区南京北街213号。
法定代表人：陈华岳，该公司董事长。
委托诉讼代理人：张凯，北京凯道律师事务所律师。
委托诉讼代理人：何超，北京凯道律师事务所实习律师。
再审申请人辽宁省沈阳市人民政府（以下简称沈阳市政府）因与沈阳百宏实业有限公司（以下简称百宏公司）收回国有土地使用权一案，不服辽宁省高级人民法院（2016）辽行终1083号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员梁凤云、审判员张艳、审判员余晓汉参加的合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
沈阳市政府向本院申请再审称：百宏公司主张的证号为和土国用（98）字第×××号、地号为×××的土地使用证已于2005年4月16日注销，沈阳市城镇住房用地分户登记发证审核名单的电脑记录不能确认百宏公司拥有37732平方米建筑、4383.6平方米土地使用权。2007年4月30日沈证地收字（2007）024号《关于收回国有土地使用权的决定》（以下简称被诉收地决定）作出时，百宏公司开发建设的房屋已经全部转让，土地使用权已随地上建筑物的转让而全部转移。百宏公司不具有提起本案诉讼的主体资格，其起诉应当予以驳回。沈阳市政府作出的收地决定符合法律规定，一、二审判决确认违法是错误的。请求撤销一、二审判决，驳回被申请人的起诉。
百宏公司答辩称：其具有和土国用（98）字第×××号国有土地使用证，本案一审时沈阳市政府提交的地籍工作联系单亦证明了该土地使用证的真实性、合法性，故其与沈阳市政府作出的被诉收地决定存在法律上的利害关系，是本案适格原告。沈阳市政府主张上述国有土地使用权证于2005年4月16日被注销没有事实依据。沈阳市政府主张依据沈规建证附字（92）（1086）号《建设工程规划许可通知书》，涉案地块规划审批的建设规模为43500平方米，百宏实业存在违法超建行为，但该文件已于1993年被变更，1995年被重新确认建筑规划面积为150000平方米。至涉案地块被收回时，其地上建筑物、地下构造物及在建工程大量存在。请求驳回沈阳市政府的再审申请。
本院认为：本案争议焦点一是百宏公司是否具有原告主体资格，即百宏公司与被诉收地决定是否具有利害关系。二是沈阳市政府收回涉案土地的行为是否合法。
关于百宏公司是否具有原告主体资格问题。沈阳市政府主张被诉收地决定作出时，百宏公司开发建设的房屋已经全部转让，与被诉收地决定已无利害关系。但根据本案查明的事实，2005年4月16日，百宏实业地号为×××的土地使用证虽然因分户被注销，但沈阳市城镇住房用地分户登记审核名单记载百宏公司有4383.6平方米的土地权益和37732.0平方米的建筑权益。退一步讲，即使百宏公司截止2007年开发建设完成的房屋已经全部转让，但百宏实业至1997年已完成的5万平方米地上建筑工程亦只占该项目三分之二，百宏实业仍有权依据规划对涉案土地进行建设，且本案询问中，沈阳市政府亦认可百宏公司开发建设的房屋转让面积约5.4万平方米。据此，一、二审认定百宏公司对涉案土地仍享有合法权益，与被诉收地决定具有利害关系，依法具有提起本案诉讼的原告主体资格，并无不当。
关于沈阳市政府收回涉案土地的行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”本案中，沈阳市政府未提交证据证明收回涉案土地属于上述法律规定的情形。且根据国务院国发〔2004〕10号《全面推进依法行政实施纲要》的要求，行政机关实施行政管理要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。沈阳市政府在作出被诉收地决定之前，未通知百宏公司，未听取百宏公司的陈述和申辩意见，违反了“先听取意见后作决定”的基本程序规则。原审据此认定沈阳市政府违反法定程序，二审予以维持，均无不当。
综上，沈阳市政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。本院依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人辽宁省沈阳市人民政府的再审申请。
审判长 梁凤云
审判员 张 艳
审判员 余晓汉
二〇一九年十二月二十六日
法官助理 任必恒
书记员 凌白羽