【建纬观点】2019年度PPP争议解决观察报告（ PPP项目的争议解决概述）
(一) PPP项目的争议产生原因
PPP模式服务于基础设施建设和公共服务领域，因此绝大部分PPP项目内容复杂、耗资巨大、历时较长。为了保障PPP项目参与各方的权益，PPP项目在开展前期应当经过严格的可行性论证，包括财政承受能力论证和物有所值评价。然而，正是由于PPP项目的复杂性导致PPP项目在实际实施过程中可能面临的困难和阻碍是难以预测的。另外，在实践中也不排除部分地方政府基于政绩等各方面因素的考虑不规范开展PPP项目，在未经过科学论证的情况下推进PPP项目的实施。基于种种原因，即便是经过论证的PPP项目，其项目合同也很难做到面面俱到。当项目实施过程中产生的纠纷无法通过协商的方式解决时，政府方与社会资本方必然会寻求法律途径以解决争议。随着PPP模式在我国的广泛运用，PPP项目相关的争议数量或将进一步增多。PPP项目产生争议的原因主要有如下两个层面：
1、社会资本逐利目不达毁约的风险
PPP项目周期一般较长，在PPP项目实施过程中难免会遇到市场变化、不可抗力、法律法规政策调整等不可预见的情况。一旦出现这些变化造成PPP合同履行过程时的条件或情形与签订合同时不一致，政府方与社会资本方之间的纠纷和争议就难以避免。虽然PPP模式是政府方与社会资本方通过合作的方式向社会公众提供公共服务，但政府方和社会资本方参与PPP项目的根本利益并不一致。政府方作为行政机关，承担向社会公众提供公共服务的职责。政府方不以追求自身的利益为目标，而是将公共利益作为其参与PPP项目的根本利益。而社会资本方作为企业，不可避免地具有逐利性。当社会资本方实施PPP项目过程中面临着成本上涨、市场价格大幅度波动、企业投资能力下降等问题时，社会资本方则可能从自身企业利益角度出发而毁约。政府方关注的公共利益与社会资本方关注的个体利益本身就具有一定的对抗性，同时兼顾公共利益和个人利益在实践中是难以实现的，这就导致了PPP争议的产生具有必然性。
2、政府失信风险
在PPP项目中，政府方与社会资本方的地位是不平等的。政府方作为行政机关、PPP项目的采购方和监督方，除了享有PPP项目合同项下的权利之外，还享有行政优益权。政府方强势地位造成社会资本方在实施PPP项目时将承担政府失信的风险。一旦政府方失信，则必然导致政府方和社会资本方之间产生纠纷。
政府失信可能是由于政府方在项目发起阶段缺乏专业团队和人员对PPP项目的成本和收益进行合理评估，政府方与社会资本方签约时向社会资本方许诺了政府方实际上无法负担的收益。若发生政策、公共产品提供、社会公众需求变化、政府更迭等情形，即使是经过了详细论证的PPP项目也可能被搁浅。PPP项目实施过程中发生政府更迭的，新任政府可能不认可上任政府与社会资本方的谈判结果并要求就项目相关内容重新进行谈判。由于社会资本方在项目前期已经投入大量的时间、精力、人力甚至是财力，一旦发生前述种种情况则可能造成社会资本方的巨大损失，此时社会资本方与政府方的产生争议则在所难免。
(二) PPP项目争议解决的发展态势
2013年，国务院发布《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号）后，我国的PPP模式迎来了发展机遇。随着财政部发布《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号），PPP模式开始正式进入全国推广阶段。由于我国的PPP模式尚处于初步发展阶段，因此目前可以检索到的诉讼案件数量相对有限。笔者分别以“PPP”和“政府和社会资本合作”作为法院裁判理由及依据部分的关键词在无讼数据库中进行检索，筛除重叠案例及与PPP项目争议无关的案例后，一共可以检索到的裁判文书共313个。检索到的PPP项目诉讼案件主要呈现出如下态势：
1. 2017年起PPP相关的诉讼案件开始大幅度增加
在2015年之前并无公开的与PPP相关的诉讼案件，2015年仅有1例案件。2017年PPP相关诉讼案件开始出现大幅度增加，2017年PPP相关诉讼案件的同比增长率高达362%，2018年的增长率高达195%。排除在2015年之前可能存在裁判文书并未予以公布的情形，造成这一现象的原因主要有以下两点：
第一，PPP项目周期较长，只有正式进入项目采购阶段后政府方与社会资本方之间方可能有产生争议和纠纷的前提。PPP项目的实施分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交。项目识别和项目准备阶段主要是由政府方负责相关的工作。虽然社会资本方也有权向政府方提出项目建议，但是根据财政部相关文件的规定，物有所值评估、财政承受能力论证、实施方案编制应当由政府方负责完成。完成“两评一案”进入项目采购阶段后，政府方与社会资本方之间正式建立法律上的联系，具有产生争议和纠纷的前提。项目识别和项目准备需要一定的时间，自2014年大规模推广PPP模式以来，2015年推广初期的PPP项目才大量正式进入项目采购阶段。即便是2015年政府方与社会资本方因采购活动而产生争议诉至法院，至2016年开始作出生效判决也符合民事诉讼程序中对于审理期限的规定。
第二，财政部办公厅《关于规范政府和社会资本合作（ PPP ）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）出台后，财政部全国政府和社会资本合作（ PPP ）综合信息平台的 PPP 项目清理退库持续进行。根据综合信息平台于2019年12月30日发布的数据显示，截止至2019年11月底，2019年已累计清理退库项目587个。PPP项目退库后财政部门不得再按照PPP制度和模式安排财政支出，PPP项目被退库后将严重影响到原PPP项目合同的履行。因此，2018年以来因PPP项目退库造成的合同解除、损失赔偿等相关争议案件数量大量增加。
表一：PPP案件增长趋势图
2. PPP诉讼案件以民事法律关系为主
PPP模式是一个完整的体系，其中涉及的法律关系多样，体系内容复杂。PPP项目参与各方通过签订各项合同约定权利义务关系，由此构建了完整的PPP合同体系。PPP合同体系以PPP项目合同为核心，由股东协议、融资合同、建设工程合同、运营服务合同、材料等供应合同、产品采购合同、保险合同等组成。因此，PPP诉讼并非只能因履行PPP项目合同的争议而产生，因履行PPP合同体系中的任一合同而产生的争议都应当属于PPP诉讼案件。PPP项目合同之外的其他合同显然属于平等民事主体之间签订的民事合同，由此产生的纠纷属于民事纠纷。虽然理论上和实践中对于PPP项目合同的定性存在争议，但是实务界大多倾向于认定PPP项目合同是具有行政属性的民事合同，要求对PPP项目相关争议的定性按照其实质进行区分。除了行政机关行使行政优益权或其他明显属于行使行政职权的情形外，PPP项目合同的成立、效力、履行、解除、违约等问题，仍应当属于民事法律的调整范围。
但是，最高人民法院于2019年11月27日发布了《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称“《行政协议案件规定》”），该规定第二条中将符合行政协议定义的PPP项目合同纳入了行政诉讼的受案范围。《行政协议案件规定》未来对PPP项目合同的定性可能会产生重大影响。
表二：PPP案件案由分布图
3. PPP案件主要适用的法律为合同法
除了PPP项目合同外，PPP合同体系下的其余合同均为民事合同，产生争议时应当适用合同法的有关规定。第二，PPP项目合同长期存在定性之争，实务中倾向于认为PPP项目合同属于带有行政属性的民事合同。在目前尚无PPP立法的情况下，人民法院在审理PPP项目合同的成立、效力、履行、解除、违约等问题时应当适用合同法的有关规定。
表三：PPP争议适用法律分布图
4. 目前PPP案件一审管辖法院以基层人民法院为主
2019年4月30日，最高人民法院发布《最高人民法院关于调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民事案件标准的通知》（法发〔2019〕14号）的规定，将中级人民法院管辖第一审民事案件的诉讼标的额上限由原先的3亿元上调至50亿元。大量的PPP项目投资金额巨大，未来随着PPP项目合同履行相关争议的增加，PPP相关案件的诉讼标的与项目投资正相关时，大量的PPP诉讼案件的一审管辖法院可能上升至中级人民法院。
表四：PPP案件审理法院分布图及PPP案件审理程序分布图
题图来源 | 摄图网