五方同治：构建“文物安全综合管理”体系
文物安全综合管理实验区
创建方法的实践与探索
/ 殷连生 /
文物安全是文物工作的重中之重。当前：
文物安全形势十分严峻，如有的文物保护单位在工程建设中遭到破坏，暂未定级的不可移动文物消失过快，有的田野文物及古墓葬被毁被盗，个别博物馆发生被盗案件，少数馆藏文物保存状况堪忧，传统村落及古镇的古建筑消防设施还不完善、火灾事故时有发生等安全问题长期存在。
文物安全管理中的问题也比较突出，如各级政府对文物保护工作重视程度不够，不能妥善处理好城市建设与文物保护之间的矛盾；相关职能部门不能依法履行法定职责，不能加强协调沟通、形成合力保护好文化遗产；文物管理单位自身对文物安全管理不重视，重业务轻管理、安全制度不落实、安全工作不到位；文物管理人员破解难题、创新管理的意识不强等问题尚未缓解。
如何切实落实好党中央、国务院关于文物保护工作的一系列部署要求，全面提升文物安全管理水平，把文物保护好利用好，让文物更好地服务于社会，是摆在文物主管部门面前的一大难题。
2013年起，江苏省文物局在一个区（县）域内探索开展文物安全综合管理实验区创建工作，在创建原则、创建方法、实施内容、创建标准、解决矛盾等方面取得初步经验的基础上，又拓展到一个省辖市和三个不同类型的博物馆开展实验区创建工作。
经过近三年的探索实践，形成了一套较为全面、切实可行的创建体系。实验区创建试点单位三年多来未发生一起文物安全责任事故，未出现一起严重的文物破坏案件，没发现一处“三普”文物点消失，文物安全工作得到全面提升，管理工作迈上了新台阶，创建工作取得了实实在在的成果。
今后几年，江苏省文物局将每年选择一个省辖市、两个区（县）推广实验区创建经验，进一步研究建设标准，完善建设模式，使江苏的文物安全管理工作得到全面提升。
文物安全综合管理实验区创建工作是创新举措，无先例可循。江苏的先行先试得到了国家文物局的充分肯定，拟在全国范围内进行宣传推广。
具体而言，我们在实践中主要采用了“五方同治”法，推动试点单位构建“文物安全综合管理”体系，即：政府主治、部门共治、单位自治、社会群治、科技辅治。实现“五方共同作用，综合协调治理，突出安全主线，提升管理效能”的创建目标。
一、政府主治
政府主治是指：依据《文物保护法》的规定，地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。各级人民政府应当重视文物保护，正确处理经济发展与文物保护的关系，确保文物安全。
这些规定明确了文物安全实行属地管理，政府必须承担文物安全管理的主体责任。
各级政府的主治职能主要体现在：
一是成立地方政府文物管理委员会。主要作用是加强对文物管理工作的领导，协调跨部门文物保护和安全工作重大事项。
二是出台政府层面的法规和制度。如制定文物保护的地方性法规和重大文物保护政策等。
三是签订文物保护责任书。以签订文物保护责任书的形式将文物安全责任层层分解，明确到具体单位和责任人。
四是落实好政府绩效考核和责任追究制度。将文物安全工作纳入政府绩效考核指标体系，建立管理目标责任制，对出现重大文物安全责任事故的单位领导进行行政问责。
五是及时划定并公布文物保护单位的“两线”范围。即由建设规划部门和文物部门共同商定文物保护范围和建设控制地带，并以政府的名义向社会公布。
六是加大对文物保护经费的投入，加强文物保护机构、队伍的保障和建设。依据《文物保护法》相关要求将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划，用于文物保护的财政拨款随财政收入逐年增加。不断加强和完善文物保护管理机构和人才队伍建设，建立健全安全监管与执法机构，配置专职人员，完善执法装备与设施。
二、部门共治
部门共治是指：依照法律规定，县级以上人民政府有关行政部门在各自职责范围内，负责有关的文物保护工作。公安机关、工商行政管理部门、海关、城乡建设规划部门和其他有关国家机关，应当依法认真履行所承担的保护文物职责，维护文物管理秩序。
2014年，国家文物局、文化部、外交部、发展与改革委员会、科技部等16个部委联合下发了《关于加强和改进文物安全工作的指导意见》，对各级政府职能部门文物保护工作提出了具体要求。
文物保护不能单纯依靠文物行政主管部门单打独斗，而必须坚持“谁主管、谁负责”，确保文物保护各个职能部门依法履行文物保护职能，加强协调，密切配合，共同监管。
其主要创建内容包括：
一是建立本区域内文物安全工作部门联席会议制度。定期召开会议，统筹协调指导文物安全工作，研究解决重大问题，提出政策建议和工作思路。
二是制定本部门依照法定职责监管文物安全的工作举措。明确各政府职能部门的文物安全监管职责，并将安全责任落实到具体单位和人员。
三是建立行政许可的前置审核机制。做到凡涉及文物保护单位修缮、在“两线”范围内的建设活动、在地下文物埋西藏内或占地面积五万平方米以上的建设工程、不可移动文物的迁移拆除等情况，在相关职能部门实施行政许可前都应当征求文物部门意见，必要时应当进行前置审查。
四是制定保护规划和文物保护基础工作。及时制定古镇、传统村落、大遗址、文物保护单位等保护规划，依法公布暂未定级的不可移动文物名录及保护措施，做好文物保护的“四有”工作。
五是建立顺畅的文物违法与刑事犯罪移交衔接机制。对盗掘古墓葬、破坏省级以上文物保护单位，以及故意破坏名胜古迹等违法犯罪行为，形成合力，共同打击。
六是建立文物违法案件相互协作和日常文物安全巡查机制。共同加强对文物市场违法行为的监管，定期开展文物安全部门联合检查，及时发现和消除安全隐患。将文物安全巡查纳入公安治安、城市管理等巡查范畴，形成相互支持、紧密协作、重在预防、共同监管的良好氛围。
三、单位自治
单位自治是指：文物收藏单位、不可移动文物使用单位（或使用人、所有人）是文物安全第一责任主体，其法定代表人或者使用人、所有人是本单位文物安全第一责任人。必须坚持单位负责、自我管理的原则。
主要创建内容有：
一是建立内部安全管理制度。制度内容要具体，措施要有针对性，可操作性要强。
二是全员实施安全岗位责任制。要将安全责任明确到每个岗位、每个人员，并逐级签订安全目标责任书。
三是完善安防、消防、防雷设施。实验区内文博单位三防达标建设要符合相关技术规范。
四是加强制度落实。责任单位内部要建立相互监督机制，定期或不定期对文物安全状况开展抽查，防止失职渎职和监守自盗现象发生。
五是制定内部安全工作预案，并有计划地组织演练。对突发事件要进行全面估测并制定应急预案，定期组织演练，提高应急处置能力。
四、社会群治
社会群治是指：充分利用社会力量参与文物安全管理工作，政府及相关职能部门履行文物保护各项行政行为都应向社会公开，接受群众监督，以达到群防群治的目的。
其主要创建内容是：
一是建立畅通的群众参与渠道。文物行政职能部门要对外公布官方门户网站、微信平台、举报电话，方便群众参与文物保护监督。
二是加强文物法制宣传工作。与媒体建立良好的沟通渠道，充分利用各种宣传工具、各类文物法制宣传节日和各类博物馆纪念馆等场所，加大文物法制宣传力度，扩大社会影响，增强公众参与文物保护的积极性。
三是建立文物保护志愿者队伍。对文物保护单位、田野文物及暂未定级的不可移动文物采用组建群众志愿者队伍、聘请义务看护员等方式，加强日常巡查和监管。
四是制定奖励机制。对在文物保护中作出突出贡献的单位和个人予以奖励，树
立“社会认可，群众参与，各方支持，群策群力”的保护文物良好氛围。
五、科技辅治
科技辅治是指：文物安全离不开科技支撑，应充分利用科技特别是高新技术手段和大数据、“互联网+”思维，不断提高文物安全防范能力和水平。
同时要树立安全管理人防为主、技术手段为辅的理念，最大限度发挥好科技辅助功能，做到人员防范与科技手段的有机结合，避免过度依赖科技。
其主要创建内容有：
一是有计划地提升文物安全管理科技水平。对博物馆、纪念馆、重点文物保护单位等目标要逐步实施安防、消防、防雷安全达标工程。
二是不断创新文物安全管理科技手段。要针对不同文物保护目标的特点，创新实施不同的安全防范技术手段，不断提升技术防范的实用性和有效性。对先进科技设备和应用软件要适时更新维护，随时确保安全防范设备的完好率。做到人防、技防、物防、犬防有机结合，不断筑牢安全屏障。
三是建立实用、完善的文物安全科技网络。文物管理与文物执法部门共同建立文物安全监管平台，努力实现文物、公安、工商、建设、规划、国土、海关等部门的信息资料共享。
四是馆藏文物安全环境逐步得到改善。重视出土文物的修复，不断改善馆藏文物的保存条件，增强科技运用，提高文物完好率。对外展、巡展中的文物实施有效监控。
文物安全工作只有进行时，没有完成时，实验区创建工作是一个不断研究、不断探索、不断创新、不断完善的过程。
江苏作为全国首个开展文物安全综合管理实验区建设的省份，将继续贯彻落实李克强总理关于文物工作的重要指示批示精神，按照国务院《关于进一步加强文物工作的指导意见》和全国文物工作会议要求，切实落实文物安全责任制，以“综合”管理理念管好行业安全，防范安全风险，实现文化遗产永续传承和文物事业可持续发展。
殷连生：江苏省文物局副局长
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