不动产登记存在程序瑕疵是否可以撤销登记

原载：《中国不动产》2019年第2期

地方上有个案例：不动产利害关系人以登记原始资料缺少公告、权属来源等材料为由，向登记机构提出要求更正登记甚至撤销登记。现实中遇到的登记原始资料不全、登记程序瑕疵的情况很多，比如有关登记资料缺失、地籍调查图错误、登记合同号错误等，有地方法院也会以此认定登记机构登记错误判决撤销不动产登记。笔者认为，法院和登记机构不能因为不动产登记存在程序瑕疵撤销登记，应限制登记机构及法院撤销登记的权力，明确规定撤销登记的情形，保护权利人的合法权益，维护交易安全。

一、应维护不动产登记簿的公信力

我国不动产物权变动以债权形式主义为主，意思主义为辅；以登记生效为原则，登记对抗为例外。依法律行为发生物权变动的必须登记方可生效。不动产登记簿就自然应当成为不动产物权的法律依据，这是不动产物权公示原则的当然体现，也是保障物权变动安全的必要手段。这是建立不动产登记制度的各国普遍承认的原则。如德国民法典规定，在土地登记簿中为了某人登记一项权利的，应推定此人享有该项权利。为有利于根据法律行为取得一项权利或者取得该项权利上的权利人，土地登记簿中记载的内容应视为是正确的。瑞士民法典规定，出于善意而信赖不动产登记簿的登记，因而取得所有权或其他权利的人，均受保护。我国台湾地区“土地法”规定，“依本法所为之登记，有绝对效力”。台湾学者依据“司法院解释”认为，所谓绝对效力，是指登记簿有绝对真实的公信力，即使记载不实，善意第三人可依登记簿记载取得权利。《物权法》第16条规定，不动产登记簿是物权归属和内容的根据。最高人民法院物权法司法解释进一步明确，不动产登记（簿）在不动产物权的归属和内容的认定上具有权利推定的法律效力，法律推定不动产登记簿上记载的不动产权属状况以及权利限制事项与真实情况保持一致。

不动产统一登记后，各地在数据整合等工作中发现多宗登记存在程序瑕疵、资料不全等情况，特别是1987年《土地管理法》颁布后一段时期的土地登记发证，实际上属于对之前用地行为的确认，程序上比较简单，大部分没有权属来源材料，都是以土地申请表、邻居指界等确认权属。如果一概按现在的标准重新进行审查并撤销，将导致大量的登记发证被推翻，损害不动产登记簿的公信力及交易的安全性，给社会带来巨大的不稳定因素。因此国务院《不动产登记暂行条例》第33条规定，条例施行前依法颁发的各类不动产权属证书和制作的不动产登记簿继续有效。这不仅是维护市场经济物权法律关系静态安全，也是维护行政机关行政行为的公信力。（2017）最高法行申5463号行政裁定书明确，土地权属来源证明是办理土地登记的要件之一，一般应当为原件，但在原始档案丢失、无法恢复的情况下，原件的缺失不能成为阻却土地使用权人获得合法权利证明的事由。可做参考。

二、登记机构行政程序瑕疵不影响登记的效力

有观点认为不动产登记作为不动产登记机构的行政行为，应具备实体和程序的合法性。如果存在《行政诉讼法》规定的违反法定程序等情形，不动产登记机构应主动撤销登记，法院也可以判决撤销登记。笔者认为这是对不动产登记的性质及其在不动产物权变动中的作用认识不清，没有考虑到不动产登记涉及对相对人的民事权利保障。

不动产登记作为物权的公示方式，是当事人不动产物权发生变动的意思表示推动的结果，不能把不动产登记理解为国家对不动产物权关系进行的干预或行政权力对不动产物权的授权。不动产登记是行政机关基于行政管理需要所做的行政行为，属于登记申请人之外的第三方行为。登记机构的登记行为是基于申请人提交的申请材料，是一种缺乏意思表示成分的事实行为。不能因为法律将登记作为物权变动的生效要件，而错误地认为财产权是登记机关赋予的。在依法律行为发生物权变动的情形，其登记原因来自当事人之间的合意。在依法律事实发生物权变动的情形，其登记原因来自导致物权变动的法律事实。行政机关的登记程序瑕疵如果不影响登记原因的有效性，法院及行政机关不得主动撤销登记。最高法行申（2017）181号判决认为，房屋行政登记是对房屋所有权转移、变更等物权变动的确认，登记程序存在瑕疵，但双方存在转移登记的真实意思表示，不应撤销该颁证行为。在 “易A等三人诉溆浦县人民政府、怀化市人民政府土地行政登记纠纷案”中，最高人民法院认为，基于保护行政相对人的合理信赖利益和减少行政争议产生的考量，只有在该行政行为的瑕疵足以影响到实质处理结果时，行政机关才采用撤销的方式进行纠错。本案《个人建房用地清理登记表》的乡镇政府及县土地管理机关审查意见等栏目均为空白，属于土地管理部门没有完整履行相关职责，不能以此直接判断溆浦县政府对外颁证的行政行为是错误的，不应由行政相对人承担撤证的不利后果。颁发《集体土地建设用地使用证》的行政程序虽然存在一定瑕疵，但该瑕疵不构成严重程序违法，在没有证据证明该瑕疵是不能补正的情形下，撤销颁证的行政行为法律依据不足。可做参考。

对于不动产登记机构而言，不动产登记的行政行为一经作出，即产生行政法律效果，其约束力是双方面的。已作出的行政行为对于行政机关同样具有约束力，只有在特定条件下可以在法律救济程序之外自行撤销或者废止行政行为。一旦法律救济的期限届满、当事人自我放弃法律救济手段，或者因其他情形导致法律救济途径穷尽，即具备不可撤销性。由于行政机关重新作出行政行为没有时间期限，有当事人在诉讼时效届满后通过信访要求行政机关履行答复职责并提起行政诉讼，达到要求法院撤销不动产登记的目的，2017年最高法院行申6100号判决书认为，这属于利用一个新的诉讼种类规避起诉期限的可能，人民法院对此应不予立案或者驳回起诉。行政机关虽然可以通过重新作出行政行为纠正错误，但行政程序的重开受到严格的条件限制，这些条件包括，作为行政行为根据的事实或法律状态发生变化，行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据。登记机构未履行公告程序、抵押合同号记载错误等程序瑕疵不涉及登记的原因行为，不影响登记的效力，不构成可以撤销登记的理由。

三、建议尽快规定撤销登记

撤销登记一般发生在权利事项登记错误中。原《房屋登记办法》、《土地登记办法》都规定有撤销登记类型。但不动产统一登记后，相关法规未规定撤销登记类型，导致确需撤销登记的情形无法可依，国土资源部《不动产登记暂行条例实施细则》释义中将撤销登记作为更正登记的特殊类型，但两者的适用情况、范围、程序都不相同，建议予以单独规定。

《物权法》一方面认可了不动产登记簿在确认物权归属和内容方面具有极高的证明力，另一方面也承认现实中确实存在不动产登记簿记载的物权权属和内容与其真实情况不一致的情形。从诉讼法角度而言，一方面，不动产登记簿属于公文书证，由于其对不动产物权归属的证明是通过法律上的权利推定这一方式完成的，故不动产登记簿上有关不动产物权记载事项，在确定不动产物权归属方面的证明力方面远高于其他证据的证明力。另一方面，既然作为一种拟制事实，不动产登记簿登记表彰的权利状态并不总能必然反映真实不动产物权关系，那么就应允许当事人通过举证推翻不动产登记簿所表彰的物权状态。因此，在依法律行为发生物权变动的情形，根据债权形式主义模式，笔者认为应将撤销登记的情形限定为权属来源证明文件、登记原因证明文件等登记原因被撤销的情形，如买卖合同被撤销、伪造签名等意思表示不真实、不存在的情形。可借鉴《房屋登记办法》的规定，由司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人存在隐瞒真实情况、提交虚假材料等情形的，可以撤销登记，收回不动产权属证书、登记证明或者公告作废，但不动产权利为他人善意取得的除外。

但应注意一点，撤销登记不得由登记机构主动发起。登记机构没有司法认定权，不能认定原因证明文件效力是否有问题。因此没有权利人的同意，不得主动撤销登记。除了上述情形外，登记机构可以依职权撤销登记的情形，仅限于由于登记人员原因造成登记原因与登记事项不符的情形，且不得径行撤销，应由国土资源局以作出行政决定的方式予以撤销。