区域透视 | 城市群和大湾区时代，区域一体化发展的着力点和关键问题
“区域一体化”、“城市群”建设是当前中国城市化发展的主要形态，区域一体化可以理解为全球化背景下，经济学追求资源配置效率最大化在区域层面的体现。一般来说，地理空间接近、文化认同感强（如长三角是吴越文化、浙东文化，珠三角是岭南文化、粤文化）有利于区域一体化的天然形成，而各自比较优势、梯队发展差距和国家战略引导则加速了这一进程。目前，珠三角、长三角、京津冀地区是国内区域一体化发展最具代表性的三大区域，同时又具有不同发展特点。考虑到京津冀协同发展是以疏解北京非首都功能为核心目的，具有较强特殊性，因此本文把分析的重点聚焦在珠三角和长三角的一体化，希望能为全国各主要城市群的发展建设提供有益借鉴。
专栏1：珠三角和长三角城市发展梯队
2017年深圳、广州和珠海人均GDP超过2万美元，接近世界发达经济体的水平；佛山、东莞人均GDP超过1万美元，相当于发达国家的水平；而肇庆、江门等城市人均GDP低于全国平均水平。
2017年，长三角城市群中的苏州、无锡、南京、常州、杭州等5个城市的人均GDP超过2万美元，镇江、上海、宁波等10个城市超过1万美元，而安庆、池州、滁州、宣城等4个城市低于全国平均水平。
这种城市间的发展落差反映了区域一体化的发展空间，因为有落差就给了城市通过政策设计、制度创新使产业链和价值链在更大空间布局的机会。
一、从成效来看，虽然珠三角和长三角一体化的起步时间基本接近，但是珠三角一体化的推进更具实质性和代表性
1990年珠三角在全国率先引入城乡一体化的概念，并于2004年编制珠三角城镇群规划，接下来大的发展节点就是2008年颁布《珠三角地区改革发展规划纲要》、2009年发布《关于加快推进珠江三角洲区域经济一体化的指导意见》、2010年深圳和珠海特区扩容、2014年出台“五个一体化行动计划”并形成“1个纲要+10个一体化专项”的实施机制，以及2017年“粤港澳大湾区”成为与京津冀协同发展、长江经济带发展并列的第三大区域发展战略。长三角地区的协调机制最早可追溯至1982年，这一年还提出了“长三角城市群”的概念。接下来大的发展节点则要跨越到2004年设立长三角地区主要领导定期会晤机制，2016年6月国务院发布《长江三角洲城市群发展规划》，2018年出台《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018-2020年）》并组建长三角区域合作办公室。因此，我们可以看到，长三角一体化在过去很长一段时间基本处于建立和完善跨区域的协调机制层面，而珠三角一体化则从2008年后稳步推进，去年又迈入了粤港湾大湾区建设新阶段。再把目光放大到全国，以长江中游城市群、成渝城市群、哈长城市群、关中平原城市群等为代表的区域一体化发展程度更为初级。
专栏2：珠三角和长三角一体化的协调机制
珠三角形成以政府协同治理为主导的多层级协同机制。省级层面，成立由省长任组长的《珠三角改革发展规划纲要》领导小组。领导小组的日常工作机构和办事机构，叫“省纲要办”。在省级领导小组框架下，设立十个专责工作组及办公室。相应地，市级层面成立以市委书记和市长任组长的纲要领导小组。此外，在广佛肇、深莞惠、珠中江三个都市圈，由广深珠牵头成立领导小组，并在各市设立专门的办公室作为日常机构。与此同时，建立广佛肇市长联席会议，深莞惠主要领导联席会议、珠中江党政联席会议。
长三角形成“三级运作”的区域合作机制：决策层是“长三角地区主要领导座谈会”，协调层是“长三角地区合作与发展联席会议”，执行层是各种重点合作专题组。2018年三省一市选派16名人员组建长三角区域合作办公室作为常设机构，主要负责协调推进合作中的重大事项。未来，还将探索建立长三角地区互派公务员交流挂职的常态化机制。
分析背后的原因，珠三角一体化从省内开始推起，从上到下的行政力度大、政府主导意识强烈，难度系数相对小，但是仍面临着空间发展统筹不足、省市事权划分不清、一体化配套机制不完善等问题，尤其是粤港澳大湾区建设涉及到“一国两制”，面临更多制度性的挑战。长三角一体化的范围从“两省一市”到“三省一市”，致使跨省份协调难度大，城市间以市场为导向进行产业对接和资源吸引更为活跃，但是以2018年新出台的行动计划为节点，长三角一体化将逐步进入实质性的推进阶段，并将更多地学习珠三角过去的经验。
二、以新出台长三角一体化三年行动计划中七大合作领域为基础，结合珠三角一体化经验，明确区域一体化发展的主要着力点
从珠三角和长三角的实际探索来看，区域一体化均是从顶层设计、基础设施、产业布局、公共服务和生态环境等主要方面入手，通过促进跨区域交通网络互联互通，消除行政区划分离，打破制度藩篱，以产业价值链重构空间布局，从而实现区域优势互补、协同发展。具体而言，区域一体化的主要着力点可概括为以下七个方面：
（一）交通互联互通。综合交通水平的提升是区域一体化的关键基础，所谓有“路网”才有“人网”。我们可以看到，当前珠三角和长三角地区综合交通系统建设，均是以航空枢纽为核心，以高铁、城际和城市轨道为纽带，以高速公路和快速路为支撑。长三角高铁的发达密集程度居国内各大城市群之首，珠三角迎来10月18日广深港高铁跨境运行、10月24日港珠澳大桥通车。立体化、多式联运的综合交通系统成为趋势，正如专家总结珠三角同时兼有资源能源型、资本密集型、知识信息型三类产业，从交通方式和产业类型的对应关系看，资源能源型产业以铁路和水路（海运）运输为主导，资本密集型产业以高速公路主导，知识信息型产业需要在全球范围实现信息与人的快速流动，对应的交通方式则是航空和高铁主导的现代交通体系。
专栏3：珠三角和长三角的高铁网络和高铁生活
目前，珠三角的高铁网络以广州、深圳为中心，已实现珠三角地区各城市1小时左右到达的目标。2018年10月18日广深港高铁正式跨境运行，从香港西九龙站至深圳福田站最短运行时间14分钟，至广州南站最短运行47分钟。
长三角地区已开通的高铁有20条，正在建的高铁有9条，规划中的高铁有16条，国家八纵八横有3条横和2条纵贯穿。长三角城市群26个城市中开通高铁的三线城市共14个，离上海和各自省会城市均在2小时之内的三线城市达到7个。发达的高铁网络让这个区域内出现越来越多的双城生活群体，高铁使得城市的边界变得模糊。
（二）能源资源互济互保。能源是区域经济发展的命脉，保障能源供应安全是主要工作，两大区域均大力推进跨区域特高压交流输电工程、天然气联产、天然气管网连通、分布式光伏发电规模化等项目，2018年上海、杭州、嘉兴三市签订天然气战略合作协议。在新能源层面，长三角地区是国内新能源企业根据地，目前正以市场为牵引解决区域环保排放和化石能源比重过大等相关问题。除了能源，历经10年的珠三角水资源配置工程2018年获批，旨在通过从西江向珠三角东部地区引水，重点解决广州、深圳、东莞生活生产缺水问题，并为香港等地提供应急备用水源，为粤港澳大湾区发展提供战略支撑。
（三）产业协同创新。珠三角和长三角这两个区域的产业同构问题都颇为严重，但是两者的产业一体化发展却有所差异。经过多年发展，目前珠三角地区是促进产业转移、加强产业分工、引导产业融合创新“三手抓”，尤其是进入粤港澳大湾区建设阶段，三地比较优势更明显、产业互补性更强、产业协同发展空间更大（传统珠三角地区制造业占比高、产业链完善，香港以金融、航运和贸易为代表的现代服务业发展水平国际领先，澳门则与葡语系国家贸易联系密切）。相比较而言，长三角地区产业趋同带来的城市竞争压力更为凸显，在传统产业转型、新兴产业布局层面对高端资源、重大项目的争夺激烈，二三线城市仍然需要不断强调承接上海的资源溢出和部分制造业转移。
专栏4：珠三角和长三角的产业同构系数
珠三角各市平均产业同构系数呈下降趋势，2008年，珠三角9市平均产业同构系数为0.6176，2014年为0.5834，6年间下降了0.0342，平均每年下降0.006。目前，珠三角制造业总体上呈现出以广州、深圳为中心，珠江东岸、西岸为重点的发展格局，东岸深圳、东莞、惠州以电子信息产业为主，西岸珠海、中山、江门、肇庆以电气机械优势传统产业为主，广佛以装备、汽车、电气机械制造业为主，地区间产业分工协作体系逐步形成。
长三角地区产业互补发展的现象相对不明显，如电子及通信设备制造业、医疗仪器设备和仪器仪表制造业等存在一定的同质化现象，各地区发展水平和竞争力相近，并没有呈现出较强的区域集聚和分工协作现象。
表：2016年长三角地区部分产业区位熵
（四）信息网络高速泛在。长三角一体化三年行动计划有个亮点，就是结合长三角制造业升级需求，加快推动工业互联网建设。目前已有松江区、嘉兴市、杭州市、金华市、湖州市、苏州市、宣城市、芜湖市、合肥市九个城市，围绕工业互联网标识解析国家顶级节点（上海）建设，设立了G60科创走廊工业互联网专项资金。浙江省更是将数字经济作为全省“一号工程”，出台《浙江省数字经济五年倍增计划》，加快制造业数字化转型升级。珠三角城市也以建设世界级宽带城市群为着力点，全面启动5G网络规模化部署。未来，高速泛在的信息网络，代替“铁公鸡”的“云+网+端”将成为新基础设施。
（五）环境整治联防联控。以广东省为核心的泛珠三角区域环境保护合作机制的探索已有14年，但是条块分割严重、部门利益纠缠、群体事件多发，使得跨区域环境治理和生态保护一直是难点。目前京津冀三地以大气污染治理为切入口，在完善环境治理联防联控机制层面实现了新突破：2018年7月11日京津冀及周边地区大气污染防治协作小组更名为领导小组，成员增加了公安部，小组由国务院牵头，实行工作会议制度和信息报送制度，基本上就是强力推进。可见在新环保法下，各领域实质性推进多地联防联控将成为常态。
专栏5：泛珠三角区域环保合作联席会机制
2004年广东省环保局向泛珠三角区域的福建、江西、湖南、广西、海南、四川、贵州、云南省(区)环境保护局,香港特别行政区环境食物局，澳门特别行政区环境委员会发出合作倡议书，倡议建立“泛珠三角”环境保护区域合作机制。同年，泛珠三角区域环境保护合作联席会第一次会议召开。
根据历次会议的主题，“绿色”、“生态”、“美丽”出现频次最多，跨区域环境治理的重点集中在以下六个方面：一是探索区域联防机制，开展省际污染防治合作；二是注重区域整体协同，推动环保规划编制；三是突出应急执法联动，化解跨界污染纠纷；四是不断深化监测合作，实现环境信息共享；五是广泛开展科技交流，推进环保产业合作，实现环保科技资源共享；六是联合举办宣教活动，提高公众环境意识。
（六）公共服务普惠便利。在长三角一体化三年行动计划中，提升社保服务便利化、深化区域人力资源协作是重点。在人才抢夺的背景下，加强跨区域人才合作并不矛盾。区域一体化的核心是减少边界对要素资源流动的阻碍，尤其是要解决人的流动问题。长三角提出在深化人才互认共享方面，要“实现外国人工作许可就近办理、建立就业信息共享机制、推进创业项目合作、加强人力资源服务协作、探索建立公务员相互挂职锻炼制度”；珠三角更多的是发挥市场主体的作用，如鼓励人才中介机构在其他城市设分支机构、实现技能人才资格互认等。在推进社会保障互联互通方面，珠三角地区基本实现区域内对接，广州和珠海在全国率先实现社会保障卡个人医疗保险账户异地刷卡消费通用，广东省内其他地市持卡人也将在年内陆续享受到这一新政策。
（七）市场开放有序。以上海自贸区/自贸港建设为基础，长三角方案的亮点体现在“大通关”——即上海、太仓、昆山、嘉兴、宁波、舟山、芜湖等地区开展单一窗口申报数据共享，深化投资贸易便利化改革可能成为长三角一体化的代表经验。粤港澳大湾区探索一国两制框架下的市场开放也值得探讨，因为涉及到内陆市场对接香港和澳门国际营商环境背后的税收、金融、知识产权等制度。以税收来说，粤港澳大湾区涉及三个关税区、三种税制，有专家建议积极“探索区内自由贸易港政策和个税非居民政策，先行先试减税降负向国际靠拢”。实际上，深圳在前海合作区内关于企业所得税、个人所得税优惠（工资薪金个税15%优惠）等政策已形成经验，而深港合作第二个重要平台——深港科技创新特别合作区，也将进一步探索境外高端人才税收优惠政策，完善目前中美贸易摩擦中受到广泛关注的知识产权保护与技术成果转化等制度，提高外籍科研人才成果转化收益比例，从而大力引进香港研发高端人才。粤港澳的跨境资金流通因为涉及三种税制、三种货币制度，对提升金融业对外开放水平具有代表性。目前大湾区内银行层面已有粤港、深港外币清算系统，企业层面有票据联合结算系统等，广东也设有外汇交易分中心，民众层面以移动支付实现跨境消费，但仍需进一步扩大跨境资金的融通渠道。
因此，区域一体化正如中国的改革开放一样，都是一条从易到难的发展之路。伴随改革进入攻坚期和深水区,推动跨区域协同发展会逐步触及地方深层次利益关系和矛盾，这就需要更具强有力合作精神的顶层设计和符合发展需求的微观创新。
三、区域一体化发展的两个关键问题
（一）中心城市的辐射带动作用是基础。2008-2017年间，珠三角一体化是以广州和深圳为中心，尤其是广州作为国家中心城市的作用发挥比较明显，这从围绕广州的交通网络布局和都市经济圈建设可以看出来。但是10年过去了，深圳地位不断提升，经济实力已经接近甚至超越香港、广州。因此，粤港澳大湾区建设是以深圳、广州、香港三大中心城市为核心，其中深圳作为粤港澳的连接点和纽带作用进一步凸显。这代表了泛珠三角地区形成了多中心、网络化的城市群。目前长三角地区仍然是“1+0.5”的状态，很长一段时间内上海都是唯一的龙头，南京、杭州还未形成与上海“携手并肩”的强大能量场，而且在一定程度上还面临上海作为首位城市的虹吸效应。今年苏州、嘉兴、南通均明确提出对接上海的新一轮重点，宁波也编制《慈溪市全方位接轨上海五年规划（2017—2021）》，南京则以中国（上海）国际进口博览会为契机、选择以虹桥商务区为主要合作平台，合肥和杭州、温州分别加入上海主导的G60创新走廊。因此，进一步释放上海的溢出效益仍是关键。再从成渝城市群、长江中游城市群、关中平原城市群来看，通过支持成都、重庆、武汉、西安、长沙打造国家/区域中心城市，带动周边中小城市发展，基本上是共同选择和必经之路。
（二）发挥好政府角色和市场手段 “两只手”的作用。区域一体化从本质上来说，挑战了传统的行政区划管理模式和地方竞争思维。中国改革开放40年，一个经验就是地方在中央顶层设计的指导下，通过竞争释放发展活力、实现区域追赶超越。因此，要实现跨区域协同发展，创新政府治理方式将是长期命题。这其中就是要解决政府的“有所为”和“有所不为”。目前来看，在推进区域一体化过程中，政府间合作主导的应是以教育、医疗、食品安全等为代表的公共服务业，战略性推进的往往是大型交通枢纽、重大平台项目建设，并注重在产业层面通过规划统筹推动集聚区建设从而引导空间布局调整，其余的则是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，发挥平台型企业、高校院所、中介服务机构、协会商会联盟组织等在网络构建中的枢纽/节点作用。长三角和珠三角地区市场经济活跃、民营企业数量庞大，市场主体和民众往往“用脚投票”，这就倒逼地方政府需要不断完善营商环境、加强制度政策创新，引导资本、人才和技术在城市间的合理流动。
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