贾康：从财税视角看经济发展全局（上）
本文系贾康先生在“大变局大转型·国盛证券2021年中期资本市场峰会”上的发言。谢谢主持人，大家好！很荣幸能得到机会跟各位做今天的交流。按照约定今天我发言的主题是从财税的视角切入，再联系整个中国经济发展形势的认识。实际上是两个单元：前面关于财政，主要从整个制度安排演进的视角上认识中国财政分税制改革的思路和任务，以及怎样以这样一种制度安排的改进支撑财政更好发挥应发挥的宏观调控和服务全局的作用。后面再扩展到宏观全局的基本分析认识。首先勾画一下对财政的基本认识。关于财政，可以说其最核心的概念，就是要解决公共资源配置的问题。人类社会内有公共权力体系，这个公权体系处理的公共资源的配置，我们可以按汉语的“财政”两个字，把它理解为一个“以政控财，以财行政”的分配体系——国家政权的这样一种公共权力主体，要控制社会总产品中的一部分，这在现代经济生活中间是以可通约的价值量即财力来代表，这一部分资源从理论上说，就是来自社会剩余产品为主、政府可控的公共资源。“以政控财”地拿到这份财力以后，政府要去履行其应该履行的职能，就是“以财行政”。理论上讲，现代社会财政这种功能是在市场机制运行的基础上要弥补它的失灵，提供不能由市场有效提供的公共产品和公共服务。中央在十八届三中全会上，对整个全面改革做出新领导集体的通盘部署的时候，有一个重要的论述：财政是国家治理的基础和重要支柱。这个认识在学理上来说，是很严谨的，因为整个国家治理的“市场决定论”后面，跟着的还有“政府作用论”——政府要“更好地发挥作用”，而把政府的更好发挥作用落到实际生活中间，推进国家治理体系和治理能力的现代化，首先就要解决政府它履行职能、在维护市场公平竞争方面的确定性作用之中“钱从哪里来，怎么来，用到哪里去，怎么用”这样最基本的制度安排问题。财政就是解决这个问题的作为国家治理的基础和重要支柱，它显然也是中国必须解决的经济社会转轨、全面配套改革在深水区攻坚克难的支撑。本来在三中全会文件里后面跟着的，还特别强调了全面改革的重要支撑，这个话后来在文字处理的时候体现在其他的表述中去了，实际上这一套认识是联系在一起的。实际生活中，中国的财政改革是1980年、1994年、还有十八大之后这几轮改革的突破口，比如十八届三中全会“60条”公布之后，政治局首先审议通过的就是财税这套改革方案，后面跟着推出的有一系列其他的配套改革方案。再往前回顾，可以讲，最开始在中国改革开放大政方针确定之后，怎么走，谁也拿不出一个设计蓝图，必须“摸着石头过河”，于是微观层面，农村是容忍了“分田到户”（即联产承包责任制），最后得以确立这样一个农村改革基本思路，几年之间吃饭的问题，从粮食生产这个层面上解决了；企业这方面，是开始试行企业基金、利润留成、两步利改税，这样一步一步推扩大自主权；区域则有深圳为代表的撞击反射式的建立特区、沿海开放等等这种实验。宏观层面是什么呢？就是1980年以财政分配环节的“分灶吃饭”作为突破口的分权。分灶吃饭调动地方、企业积极性的过程中，又发现它后来有越来越明显的问题，条块分割体制的痼疾并没有得到真正改造，最后走到的是小平南巡确立社会主义市场经济目标模式——这是非常关键的，使我们的改革终于明确了是搞市场经济，而后面跟着的，就是小平点将由朱镕基同志在一线主持经济工作，以极大的魄力，1993年经过紧锣密鼓的准备，于1994年推出分税制改革。我后面还要专门讲分税制改革这个里程碑式改革的意义和它没有完成的任务。在中国这几轮改革中间，可以讲配套改革意义上，财税这方面是既打头又殿后。在整个经济社会生活中，在座的各位朋友你们关心的市场波动，宏观走势，整个经济社会生活中间利益关系的调整，现在一些大政方针怎样在不同视角上体现为产业方面的升级要求，区域战略的部署，以及现在中央特别概括地说到这么多的要求之后还要有双循环而内循环为主体、内外循环相互促进的新发展格局的构建——所有这些事情里面，我们都可以看到财政分配的影响，是渗透在经济社会生活方方面面的。财政要处理的关系，实际上是三大关系的交汇点。首先就是我们说的改革最基本的问题——政府和市场主体或者政府和企业这个关系；再一个是中国自古以来作为一个大国，特别明显地占有重要地位的中央和地方的关系；还有第三，就是我们这些年越来越感受到的公权体系和公民的利益关系。现在越来越多的人，包括在座的各位估计人人都得交的个人所得税，那是公民对公权体系按制度安排所必须做的一种直观来看的利益让渡，而政府收税后的大原则是“取之于民用之于民”，但一般不会对应性地把税款原封不动地返还到纳税的个人头上。这些，都会表现在财政分配实际由制度安排所决定的规则执行过程中间。把这些勾画了以后，我们简要回顾一下最关键的、我前面提到的小平南巡终于解决了中国的改革要建立什么样的目标模式——搞社会主义市场经济之后，必须搭建间接调控体系，就成为非常迫切的操作性任务。其顺理成章的要求是什么？就是我们那时候已经形成了中央银行体系这个金融方面的间接调控机制，是已经跟市场经济的通行模式基本对位了，即我国也有了自己称为中央银行的人民银行，人行把所有的业务都剥离出去，只是担负实施调控管理的职能，随后财政这方面就必须跟上，使两大政策即货币政策和财政政策在配合上，能有一个比较像样的、通盘的间接调控体系。财政要从原来仍然没有解决条块分割形成隶属关系控制的那个承包制式各地五花八门的大包干分灶吃饭状态，转为服务于统一市场建设的一个以分税制为基础的分级财政状态，这样才可把两大政策的贯彻实施结合在一个间接调控体系里：政府调控企业不再是按照隶属关系、按照行政手段一竿子插到底，而是运用税率、国债利率、折旧率，银行方面央行调控的基础利率、各种各样公开市场操作的经济参数这些经济手段，附加到市场竞争中间的价格信号上面去，然后引导千千万万分散的微观市场主体的生产经营行为，这就叫间接调控。这种间接调控的好处是什么？就是解放生产力，使企业能够真正活起来。所以，非常关键的是小平南巡之后，朱镕基同志在一线，以极大的决心和魄力，于1994年正式推出的分税制改革。从那以后，企业对政府就是无论大小、不问经济性质、不看行政级别、不讲隶属关系而依法纳税，该交国税交国税，该交地方税交地方税，至于说共享税那是政府体制内自己处理的问题。所有的企业，真正刷出了公平竞争的“一条起跑线”，而同时，中央和地方之间终于摆脱了过去那种“体制周期”，互相在非规范甚至暗中状态博弈的猫捉老鼠的游戏，变成了大家都在桌面上谈好分税制框架下怎么分税，稳定了以后，怎么样搞好中央对下面的转移支付。到现在为止，这近三十年来，虽然也有风风雨雨和各种问题，但中央和地方的关系进入了前所未有的一种相对规范稳定的时期。再有，就是随着老百姓逐渐提高收入的过程，越来越多的中国公民成为个人所得税所覆盖的纳税人，到现在大家已经知道，百姓还得面对以后直接税方面的新的制度安排的进展。比如大家都在关注，房地产税有了上海重庆两地试点以后，前一段时间又有一个部门座谈会，很短的一个报道，却引起了社会上高度的关注，这都是在制度安排和分配关系里我们感受到的敏感问题，都涉及在间接调控体系里我们已经感受到的整个财政调控的制度依托问题。1994年这个改革，从直观的情况来看，在我们党的老一辈的有影响的人物中，取得了高度一致，这个一致的得来，就是因为那时候中央财政已非常困难，无论是比较强调有闯劲的老同志，还是更多强调要稳、在瞻前顾后这方面做到尽可能审慎的老同志，都一致表示支持朱镕基在一线解决分税制的问题，否则中央财政过不下去，中央政府的职能发挥不了。逼出来的这个改革，也是来之不易。朱镕基同志专门说过，请专家查了古今中外所有的资料，没有任何一个先例，一个大国在一年把财政体制和税制来个通盘的系统化改造，风险极大，但实际的效果很好。这样就打开了一个中国市场经济间接调控于整个后面持续发展的新时期了。对这个里程碑式的改革，我们最概括的说法，是从原来的“行政性分权”走到了“经济性分权”。在其后的评价中，有人认为“重启了集权时代”，我们认为这是皮相的见解。这个经济性分权仍然是分权，它的规范性，体现在它能更好适应市场经济长期运行的需要。但是我们也得承认，1994年这个改革是过渡色彩非常浓厚的改革，由于种种制约条件，很多的问题只能留待深化改革过程中去解决，这也是中国已经有的渐进改革路径依赖之下，我们要不断去解决的问题。解决得不好，那就是我们可说到的一个有点儿沉重的命题，即杨小凯先生生前所说，不要光讲技术视角上的后发优势，还得充分估计中国改革如果把好做的事情、容易的事情做完了以后，真正的决定性的制度改进迟迟不能够做出来而出现的制度视角上的后发劣势。其实这也就是现在领导人所说的“好吃的肉都吃完了，剩下的都是骨头”，我们现在实际上是处在深水区怎么啃下硬骨头的这个考验阶段。现在如果说从财政制度安排支撑它的功能发挥，服务于全局来看，首先是还得肯定1994年以后的一系列进展。前面已经讲到中央地方关系相对稳定，没有过去那种反复去博弈的体制周期了。另外总的来说，财政收入的增长在这些年还是令人满意的，有人指责说1994年以后到了2010年前后十多年间，财政收入的增长高过了GDP增长速度，也高过了居民收入部分的增长速度，这是只是看到了后半段，如果把改革开放初期到1994年那前半段加在一起，这总体而言是恢复性的，曲线上是个大V型。但我们也无可回避，在分税制框架下还存在着明显的问题，主要的问题首先是在2000年前后出现了非常明显、全国较广泛的基层财政困难、欠发工资等，这些事情后来得到了一定的解决，但现在并没有从根子上完全解决，在某些时候还是听到基层传来出现困难的一些消息。在具体运行方面，我们有过分析，分税制改革在直观形式来看，把整个财税收入盘子里中央的部分提升了，下面的省和市也有一种作用空间，也可以把财力重心往它们那里的地方高端提升，那么这样苦的恰恰是县乡，在这个我们所称的基层方面，财力重心离它们越来越远，但事权重心却被下移，压上去了，叫做“一票否定”，任何任务到了县乡，考察的时候你不达标，那么是政绩缺失和乌纱帽的问题。这样的两相背离，不是简单的觉悟问题，还是制度安排要进一步优化的问题。分税制本来应该能够解决这个问题，我后面还要把理想的分税制情况再勾画一下。如果我们深化改革逐渐去接近理想的分税制，基层财政困难是可以得到比较彻底克服的，但很遗憾，我们现在省以下应该讲并没有真正进入分税制状态。中国的“地方”，是省市县乡，名义上是四级，实际上已经无法严格按照实体层级，在中国的乡镇一级建成“五大班子”齐全的实际政权形态了。现在乡财县管，已经是在过渡的阶段上暗含着以后要把乡镇变成派出机构的可能性；然后市和县按照浙江经验，如果能够并在一起，我们称为“省直管县”，那么中国的“地方”，以后就变成了省和市县两级。分税制在省以下，原来分不下去，到了五级变三级——中央、省和市县的时候，这个境界却可能豁然开朗。一个技术性的问题，后面跟着的是整个体系怎么样把路走通的问题——基层财政困难，就跟我们原想按五级分税而省以下分税走不下去直接相关。另外，大家也知道还有一种抨击，就是地方隐性负债问题，在这些年还是不断困扰我们。已经有了预算法的修订，得到了一定的矫治，但是这个事情要真正很好解决，还是需要有分税制框架进一步的完善。现在我们的地方债，预算法规定是省级代表地方发，以后如果能够扁平化以后，首先从比较发达的区域，是不是可以开始试点更好地约束着县市的地方政府，让他们也进入成为发债主体，而把规范的制度建立起来，更好地顺应经济基本规律把权责利落实到发债的全程上面去。土地财政，是另外一个大家都认识到的，在现在财政体制之下不断被人诟病的问题。土地财政的短期行为特征是非常明显的：一个地方政府的主要决策者（一般来讲在咱们体制下首先是一把手书记，或（书记和市长），如果要想做事的话，自己在位这三到五年的任期内，恨不得通过土地批租一下子拿到大笔的、天文数字的钱，迅速进入他理想中的重点项目出政绩，因为出了政绩以后，官员可以得到政绩肯定而升迁，但是这一块地皮，在其后40年到70年，再也拿不到这样一笔钱了，整个40年——70年之后，才能再有这笔钱，这会影响后面十几任的领导，但这对于当前的在位者来说无关紧要——这种短期行为的特征是非常明显的。怎么克服这种短期行为？那又是一个系统性的制度建设与改造问题。分税制的深化改革，应该联系地方税体系的建设，联系地方税和非税收入的合理化，联系整个土地制度相关的费税，是整体的合在一起的配套改革方案怎么合理化的问题，这些都是只有深化改革才能解决好的任务。我们现在如果从财政仍然存在的问题来说，我的观点非常鲜明，主要的原因，绝对不是像有些人所说的分税制搞了重新集权，路子走错了——不可能再回过去，因为过去几十年探索中，什么都试过，不搞分税制是没法匹配社会主义市场经济整体要求的。恰恰是因为现在我们中国省以下的分税制没有到位，地方税体系还没有成型，打板子就不能错打到分税制的身上，要打在分税制没有在省以下落地这样一个延续旧体制弊病的问题上。应该怎么样真正把分税制在省以下贯彻？我强调的就是把五级变三级以后，无解可变有解。这个前途其实由研究者的分析来看，我认为是相当清晰的，当然怎么往前推，还有很多需要解决的具体问题。我们在制度供给这方面，要让它从不足变成有比较充足，以有效的制度供给，来往前于深化改革中去解决问题。渐进改革的特征还得保留，但是要特别强调，至少是要有“最小一揽子”的改革，只是就事论事讲某一个问题，在中国改革上面已远远不能适应实际生活需要了。任何的一个改革，现在它都是牵一发动全身。我现在认同的基本思路，是通过深化改革让财税服务全局，让间接调控体系更好有效运行，在直观的制度形态设计上来说，要把五级变三级，扁平化，加上其他配套改革措施，比如已经有了“省直管县”和“乡财县管”的基础，由此切入之后，形成一种“财权与事权相顺应，财力与事权相匹配”的分税分级财政体制。具体来说，它的原则，应该是每一级政权（在具体的形式上是政府机关），要得到最高权力机构——各级人大在法律上面（以后应该非常清晰）权威性的授权。从人大授权的“事权”开始，应该是一级政权，有一级事权，再配上一级财权，形成一级税基，然后引出一级具体的现代意义的公共预算（体系），以及匹配上清晰的一级产权和一级举债权。以这样一个原则体系来解决财税的制度安排问题，形成一种各级政府职能与其制度安排的内在契合。还需要构建合理的中央和省两级自上而下的转移支付，以及辅助性的横向转移支付。所谓横向转移支付，人们早已经知道过去有“对口支援”，这就是中央牵头而让地方在平面上去做到的，比如广东、江苏这些比较发达的地方，都具体地对口支援西藏或者拉萨、或者林芝等区域；在汶川大地震之后，重灾区的二十几个具体的县镇级单位，也有全国安排的横向、对应性的其他地方政府的对口支援，这都是横向转移支付。以后还要发展的，是和水系相关的上游地区对中下游承诺保持好上游水源质量，而中下游横向地给予上游财力支持等等这种横向转移支付机制。合在一起，是要推进到使中国的财政分配能够维护和服务于全局的长治久安。要做的事情，现在已经在逐渐推进，比如由粗到细形成涉及中央、省、市县这样三层级的事权明细单。政府职能合理化必须落到很具体的这种明细单形式上，再配上支出责任。中央与地方必须共同承担的很多事权和支出责任，我们现在陆续看到了文件，是在全国划成若干个类型的区域，每个类型区域设计不同量值的财力共同承担方案。比如医疗这方面的基本保障，在北京和上海，中央只出其中的1/10，到了西藏和青海，中央至少要出其中的9/10。设定好这样具体可操作的财力支出责任，形成可操作的具体的细化方案。至于我们地方税体系的构建，中央已经反复强调，要我看来不可回避的，首先是地方的资源税，已经在逐渐优化它的设计和发挥功能，还有，就是一定要解决地方税体系里和“靠山吃山，靠水吃水”相关的不动产持有环节房地产税的制度建设。未来中国在主体的地方税源方面，西部大体要以资源税为支柱，而比较发达的东中部要以房地产税为支柱，这是一个逐渐培养的过程。还有，就是地方阳光融资体系的建设要结合着配套改革一步一步来，技术方面的信息系统建设、应用技术的创新，都要配合上。我们的转移支付和面对社会公众的公共服务体系的发展健全，也是要一步一步紧盯着不断推进其优化。还要有整个的全面配套，比如我国的行政层级、区划和相关的决策体系，现在越来越多强调跨行政区划的一体化发展，如京津冀协同发展，如长江三角洲区域现在实际上把安徽拉进来的一体化发展，还有粤港澳大湾区等等，这些发展战略配合着，首先我们在基础性支撑的制度环境建设方面，必须打造“高标准法治化营商环境”，更好地保护产权，更好地推进要素流动，更好地使我们的公民和企业在自己的权责利等等方面既有非常稳定、可预期的安全保障，又有内在的、发自物质利益引导的创业创新动机与必要约束。合在一起，使我们的“现代国家治理”概念之下应该调动的个体潜力和活力，充分地涌流出来。管理上面，也当然有很多技术性的问题，比如说各级政府的资产负债表，要由粗到细编制，而且要探讨在自然资源背景之下，更能够瞻前顾后通盘考虑全景图的资产负债表的编制。具体的推进要领，简单勾画一下：营改增之后，实际上中央现在非常强调倒逼着地方税体系支柱的打造。第一大税，现在叫增值税，占整个财政收入的40%左右，中央和地方已经对半分了。这种对半分，如果长期执行下去，地方政府的行为一定会扭曲，因为在自己的辖区之内只要更多直接上阵搞招商引资，不管新建企业赚不赚钱，只要企业能开工，有流转额，那么就有增值税。有这样一种税源支撑，这个地方政府的行为会背离市场经济所要求它的更专心致志去优化公共服务这个轨道。所以，这不是长久之计。打造地方税体系，同时一定要顶住一些说起来似乎有道理、实际上很外行的话，比如要区别一省一区，来做一种区别对待的共享税分成比例——如果敢这么做，那实际上就是动摇分税制的根基了。我们的分税制无论碰到什么问题，如共享税越搞越大，但始终坚持共享税的分成比例全国一刀切：北京、上海和西藏、青海，没有任何“跑部钱进”讨价还价的余地。第一大税增值税现在都是对半分，欠发达地区如应该得到更多的财力支持，要以规范的转移支付去解决，这才是可运行的、稳定的一种制度安排。在逐渐推进配套改革过程中，税收当然是地方与企业非常关心的问题。资源税要进一步改进；消费税现在也在打主意怎么让地方多拿一些；环境税已经有了一个新框架在运行，以后总的趋势是配合着“双碳”目标，实际上加大环境税的份量；个人所得税有了2018年的改革以后，也有它遗留的问题，还要积极准备下一轮的改革。在中期来前瞻，现在所有的基本养老缴费都由税务机关来管理征收了，不排除以后把这个缴费推进到“社会保障税”这种更规范的形式上。还有房地产税，我的观点一向是说要从全局出发，解决这个中国直接税制度建设里“啃硬骨头”的问题，但一定要社会可接受，一定要在一开始建立框架的过程中充分地让社会成员发表意见，寻求最大公约数，一定要在这个过程中间体现中国现代化走向共和的本质要求。从更远的前景来说，中国的直接税可能还得讨论遗产和赠与税怎么办，今天我们不展开谈这些了。对企业和居民来说，结构性减税强调了多年，还要继续做，比如说增值税现在的三档要变两档，肯定是从比较高的税率往比较低的税率上靠，不可能把低的往上提到高的水平靠上去。这些事情要在财政可承受的情况之下积极去做，一步到位不行，那就是分步到位的问题了。对税外负担的减降，我是更加强调的，“五险一金”之外，现在还有几百种行政性收费，还有那些隐形的企业的负担，怎么减降？是配套改革才能真正解决的问题。如果说标本兼治而安稳民心，积极稳妥，治本为上地推进配套改革，这是把财政放在整个全局里必须坚定不移做好的事情。贾 康 简 介
第十一届、十二届全国政协委员、现任全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院院长，中国财政科学研究院研究员、博导。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。是北京、上海、福建、安徽、甘肃、广西、西藏等地方政府特聘专家、顾问或咨询委员，北京大学、中国人民大学、国家行政学院、中央社会主义学院、南开大学、武汉大学、厦门大学等多所高校特聘教授。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。1995年享受国务院政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受党和国家领导同志之邀座谈经济工作。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”、“十三五”规划专家委员会委员、国家发改委PPP专家库专家委员会成员。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长，第二届理事会期间任首席经济学家），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》、《供给侧改革：新供给简明读本》以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017年后又撰写出版《供给侧结构性改革理论模型与实践路径》、《供给侧改革主线上的未来财税》、《财政学通论》等多部专著。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学科学6268种学术期刊700余万篇文献的大统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。
