分析 | 事先告知后，何时能作出处罚决定

本文仅为个人观点。

一、关于事先告知书的内容问题。

2017行政处罚法第三十一条　行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。

2021行政处罚法第四十四条　行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。

处罚法修改之前，有的领域或地方，在行政处罚事先告知程序中没有告知处罚的种类或幅度。

（2018）鲁行申187号案中，山东高院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。行政处罚的种类和幅度不属于行政处罚前告知的内容，本案中的《行政处罚告知笔录》已经告知张某可以提出陈述和申辩，因此，张某关于《行政处罚告知笔录》未注明行政处罚的种类和幅度，剥夺了张某的知情权和陈述、申辩权的主张不成立。

新法实施后，应当告知处罚的内容，包括处罚种类和幅度。

二、逾期未行使陈述申辩权的，视为放弃权利。

这个没有争议。农业程序规定第二十三条和市监程序规定第五十七条、海关程序规定第六十七条规定都是这样。

三、对处罚法第六十二条的理解：当事人在陈述申辩期内，明确放弃陈述、申辩权的，处罚机关能不能直接或立刻作出处罚决定？

这个有争议。实践中，一般案件还好，等三天五天没有多大影响。但是，当事人违法行为的场所不固定的案件，如渔政、农机案件，这要是等几天才能作出处罚决定，人可能就难再找到了。

新处罚法第第六十二条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，未依照本法第四十四条、第四十五条的规定向当事人告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，不得作出行政处罚决定；当事人明确放弃陈述或者申辩权利的除外。第四十四条，规定的是要告知当事人陈述申辩权。第四十五条，规定的是要听取当事人的陈述申辩，并进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。

上述规定是不是说，只要当事人在陈述申辩期间内明确放弃陈述申辩，处罚机关就可以立即作出行政处罚决定？主要有三种理解：

一种观点认为，“当事人明确放弃陈述或者申辩权利”，不存反悔余地。只要曾经明确放弃，就可以认定为当事人明确放弃。即使后面在法定陈述申辩期限内在提出，也不能让当事人陈述申辩，因为已经满足了“当事人明确放弃陈述或者申辩权利”这个条件。更何况，这次处罚法修改，在旧法的内容增加的就是“明确”两个字。

另一种观点认为，“当事人明确放弃陈述或者申辩权利”，是指在法定期限内“明确”，当事人开始明确放弃但是在法定期限内又提出陈述申辩的，甚至是否提出陈述申辩的意思表示不停有反复的，以法定期限内当事人最后的一次意思表示为准，这样更有利于当事人。在（2015）行提字第13号案中，最高院在“本院认为”部分指出，“根据依法行政的基本要求，没有法律、法规和规章的规定，行政机关不得作出影响行政相对人合法权益或者增加行政相对人义务的决定；在法律规定存在多种解释时，应当首先考虑选择适用有利于行政相对人的解释。”按此理解，笔者认为，先放弃后面在陈述申辩期间内又提出陈述申辩的，不能认定为“当事人明确放弃陈述或申辩权利”。

第三种观点认为，在法定期限内，当事人先明确放弃权利，如果处罚机关随即下达处罚决定书，然后当事人又提出要陈述申辩的，不应接受其陈述申辩；如果处罚机关还没有下达处罚决定书，当事人又提出要陈述申辩的，则应当接受其提出的陈述申辩。这两种情况，都应当视为处罚机关依法履行了实现告知程序。在法律没有明确规定的情况下，即使按照有利于当事人的解释，也不应该是无条件的。

笔者赞成第三种观点。

四、农业执法中事先告知后，何时能作出处罚决定的理解

海关的规定比较清楚。海关2021年程序规定第六十七条规定，当事人明确放弃陈述、申辩和听证权利的，海关可以直接作出行政处罚或者不予行政处罚决定。当事人放弃陈述、申辩和听证权利应当有书面记载，并且由当事人或者其代理人签字或者盖章确认。

公安的规定（听证）。2018年公安机关办理行政案件程序规定第一百三十四条规定，违法嫌疑人放弃听证或者撤回听证要求后，处罚决定作出前，又提出听证要求的，只要在听证申请有效期限内，应当允许。

农业的规定也比较清楚，但与海关略微不同。2020农业行政处罚程序规定第五十七条规定， 在边远、水上和交通不便的地区按一般程序实施处罚时，农业行政执法人员可以采用即时通讯方式，报请农业行政处罚机关负责人批准立案和对调查结果及处理意见进行审查。报批记录必须存档备案。当事人可当场向农业行政执法人员进行陈述和申辩。当事人当场书面放弃陈述和申辩的，视为放弃权利。

因此，按照现行规定，对农业执法中事先告知后，何时能作出处罚决定的问题，笔者作如下理解：第一，农业执法领域，在边远、水上和交通不便地区，只要当事人当场书面放弃陈述申辩，就视为放弃权利，处罚机关可以立即做出行政处罚决定并送达当事人。第二，在上述情况之外，作出处罚决定的，在法定期限内，当事人先明确放弃权利，如果处罚机关随即下达处罚决定书，然后当事人又提出要陈述申辩的，不应接受其陈述申辩；如果处罚机关还没有下达处罚决定书，当事人又提出要陈述申辩的，则应当接受其提出的陈述申辩。这两种情况，都应当视为处罚机关依法履行了实现告知程序。第三，需要注意的是，在实务中，必须固定当事人明确放弃陈述申辩的证据。否则，不能视为当事人放弃陈述申辩权利。