胡建淼：《行政处罚法》与其他法律法规规定不一致时如何适用？

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我们在实施行政处罚的过程中，常常遇到《行政处罚法》的规定与其他法律法规的规定不一致，不知如何适用？特别是《行政处罚法》与其他“法律”之间的关系，更不好把握，因为它们都是“法律”。

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在回答这一问题之前，首先需要对《行政处罚法》本身作一定性和定位，认知它是一个什么样的法，在法律体系中处于什么样的地位。

首先，《行政处罚法》属于“法律”。我国的法律位阶是：最高层次是“宪法”，它是国家的根本法，具有最高的法律效力；其次是由全国人大及其常委会制定的“法律”，它的法律效力仅低于宪法，但高于一切法规和规章；再次是国务院制定的“行政法规”，它的效力低于宪法和法律，但高于地方性法规和规章；再其次是“地方性法规”，它由地方省级人大及其常委会和设区市以上的人大及其常委会制定，其效力在行政法规以下，地方政府规章之上；最后就是政府规章，包括国务院部委制定的部门规章和地方省级政府、设区市政府和自治州政府制定的地方政府规章。其法律效力位阶处于最低一级。《行政处罚法》于1996年3月17日由第八届全国人民代表大会第四次会议通过，后于2009年、2017年、2021年由全国人民代表大会常务委员会依次修订。它处于“法律”位阶，其效力等级低于宪法，但高于任何法规和规章。

其次，《行政处罚法》属于行政处罚领域的“基本法”。它在我国所有行政处罚的法律规范中，属于基础性法律，相当于一个总则。其他法律法规和它的关系，相当于总则和分则的关系：总则统率分则，分则的规定不得违反总则的精神。《行政处罚法》第3条规定：“行政处罚的设定和实施，适用本法。”这就反映了它在法律适用上的地位：我国对于行政处罚的设定和实施，都必须适用《行政处罚法》，除非它本身有例外规定。

再次，《行政处罚法》属于“程序法”。从《行政处罚法》所规定的内容来看，该法实际上是一个“程序法”，而不是“实体法”。《行政处罚法》只是设立了行政处罚的指导思想、基本原则，并为处罚主体、处罚行为、处罚程序设立了最基本的普遍性要求。至于当事人的什么行为构成可处罚的违法行为，以及应当给予什么样的处罚，不是由《行政处罚法》本身规定的，恰恰是由其他法律、法规和规章规定的。这就意味着：关于行政处罚的实体问题主要适用其他实体法，而行政处罚的程序问题主要适用《行政处罚法》。

由于以上的定位，一般而言，其他法律法规规章和《行政处罚法》的规定之间不会发生抵触或不一致。但是如果发生了抵触或不一致，该如何处理呢？应当区分以下两种情况：

第一，行政法规、地方性法规和规章与《行政处罚法》规定不一致的，根据“高法优于低法”原则，一律适用《行政处罚法》，除非《行政处罚法》本身有“例外”规定。

第二，其他法律与《行政处罚法》规定不一致的，也必须优先适用《行政处罚法》。因为如前所述，《行政处罚法》属于适用所有行政处罚设定和实施的基本法。除非《行政处罚法》有“例外”规定，或者其他法律有“优先”规定的，才适用其他法律。如《行政处罚法》与《治安管理处罚法》之间的关系，由于《治安管理处罚法》第3条明确规定：“治安管理处罚的程序，适用本法的规定；本法没有规定的，适用《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。”所以在程序上优先适用《治安管理处罚法》。而《行政处罚法》与《道路交通安全法》之间，由于《道路交通安全法》无此“优先”规定，故在处罚程序上必须优先适用《行政处罚法》，除非《行政处罚法》本身有“例外”规定。处理《行政处罚法》与其他涉及处罚的法律之间的关系，不能机械地适用“特别法优先一般法”原则，否则任何“基本法”都会因此被架空。

《行政处罚法》的“例外”规定共有9处。归结如下：