【话语分析】全球卫生问题的过度安全化: 改变辩论的措辞 | 国政学人 第368期

作品简介

【作者】克莱尔·文纳姆（Clare Wenham）是伦敦政治经济学院助理教授，也是伦敦政治经济学院全球健康计划的指导委员会委员，负责讲授全球健康政策硕士课程。主要研究全球卫生与国际关系之间的交叉领域，重点是全球卫生安全和全球卫生治理。

【编译】赵柳希（国政学人编译员，兰州大学政治和国际关系学院）

【审校】缪高意

【排版】贺奕

【来源】Wenham, Clare. "The oversecuritization of global health: changing the terms of debate." International Affairs 95.5 (2019): 1093-1110.

期刊简介

《国际事务（International Affairs）》是英国皇家国际事务研究所（查塔姆研究所）的官方杂志，是国际关系学科的同行评审学术期刊，创办于1922年。2018年，该期刊影响因子为3.748，在国际关系类期刊中排名世界第5，因其严谨的学术性和政策相关性而备受学术界推崇。

全球卫生问题的过度安全化:

改变辩论的措辞

The oversecuritization of global health: changing the terms of debate

克莱尔·文纳姆

内容提要

在过去20年里，卫生与安全的复杂关系已经成为卫生政策的主要叙事。全球、国家和个人三个层面上，就卫生与安全的关系、安全威胁的定义以及对卫生问题安全化的方式的讨论非常丰富。本文指出，近期全球卫生安全叙事相关的治理机制和路径依赖关系在以下三个方面已经转变。第一，卫生安全这一概念已被扩展，许多卫生以及其他议题对卫生安全构成威胁。第二，卫生安全化已经超越了一种叙事手段，它涉及了安全部门的直接参与。第三，卫生安全本身成为了一种安全威胁。本文认为，这些因素改变了全球卫生安全叙事的范围。全球卫生界需要认识到这一转变，并相应地调整其以安全为重点的政策。这对卫生安全政策的未来发展，特别是卫生安全概念的持久性和提高全球卫生安全干预措施的持续性方面有重要的启示作用。

本文追溯了卫生安全概念的发展。有学者通过制度扩张、政策变化或这一概念在国际卫生会议中的变化来跟踪这一概念的发展，而本研究将重点放在有关全球卫生安全叙事的不同用途。研究过程证明，尽管人们全球卫生安全问题的构成有着狭义的、公认的理解，但全球卫生安全项目从来未被视为统一的整体概念，而是一个根据环境、病原体和面临危险的人/物而改变的动态概念。本文认为，我们已到达全球卫生安全的关键节点，现在是时候反思这个词可以带来什么以及在有效控制传染病、全球卫生可持续性方面的局限。本文提出了全球卫生安全问题新的分类方式，以区分全球卫生紧急状态、全球卫生安全威胁、全球卫生安全风险和全球卫生安全问题——这种分类提供了迄今为止全球卫生安全叙事中缺失的细致差别。

除叙事层面外，全球卫生安全也正在发生根本性的变化，包括军事活动侵入卫生领域，并增加了从事卫生安全工作的人员所面临的现实风险。这些转变引发了人们对全球卫生安全中根深蒂固的政策路径依赖的担忧，质疑卫生问题安全化的政策是否总是最有用的应对政策。作为一个思想实验，本文探究在全球卫生安全叙事中，差异化术语反映了特定情况下的语境、风险与行动，这种术语能否减少当代全球卫生实践相关的外部负面效应。

文章导读

01

解绑卫生与安全

卫生和安全日益紧密地联系在一起，这主要是通对全球卫生安全叙事方式的演变实现的，这种叙事已经在全球卫生领域和决策话语中根深蒂固。这一过程遵循哥本哈根学派的安全化逻辑。根据这一逻辑，任何问题都可以被视为安全威胁，“并不一定是因为存在真正的生存威胁，而是这个问题对受众来说被呈现为威胁”。因此，理解卫生问题安全化的关键是，理解这种威胁不是一种病原体带来的实际“威胁”，而是在政治群体中，通过一个成功的言语行为或叙事，使主体间建立起视所指对象为生存威胁的理解，引发超出规则的紧急措施或暂停的“正常的政治活动”。狭义的全球卫生安全叙事是指，当病原体快速传播、对该疾病尚未有科学认知、没有已知的治疗或治愈方法、或高死亡率、发病率、当疾病会导致对疼痛和痛苦产生本能恐惧时，可以将其视为威胁。当出现这类病原体时，全球卫生安全机制的法律和规范运作(重新)产生一种专门的应对政策，其重点是对急性传染病做好检测和应对的准备。

然而，在有关全球卫生安全的叙事中，“卫生”和“安全”的含义随着构成威胁的直接病原体的变化而变化，这反映了这一概念的动态性。例如应对艾滋病毒/艾滋病时，卫生与安全的联系更多是基于应对传统安全威胁的考量，因为这一病毒在军队中盛行(在一些非洲军队感染率高达50%)，病毒可能影响军队来执行其功能的能力，进而直接影响国家安全。这使人们进一步担心，艾滋病毒/艾滋病可能导致国家不稳定。因为，随着社会结构缺乏能力而崩溃，对社会供应的需求压倒一切，并产生恐慌，这可能会导致社会规范的崩溃。尽管Fourie认为这些社会影响还有待观察，但McInnes和Rushton的研究表明，要想让大众接受安全过程，在建构更广泛的卫生安全的叙事上，就必须存在一些真正的风险。

对于大流行病和相关疾病，包括SARS、H1N1和H5N1流感的全球爆发，安全的概念化超越了军事关切，认识到病原体对全球的(潜在)影响，尤其是对西方的风险。此外，建构安全问题的相关叙事，这一举动认识到了旅行与贸易的限制对一个国家或区域的经济造成的危险。这与艾滋病毒相关的安全问题不同，艾滋威胁的所指对象仍然是国家；但重要的是，威胁的表现形式变化反映了全球卫生安全叙事的不同目标。

对于埃博拉来说，安全的逻辑则截然不同。由于严格的传染防控协议，埃博拉病毒不会对北半球各国造成同样的威胁。而北半球在全球卫生安全话语中占主导地位，因此，北半球对安全威胁的建构就不同于艾滋病毒/艾滋病和流行性流感。Enemark认为，2014-2016年西非埃博拉疫情的安全重点是确保病原体不在公共卫生领域流传播以保护民众，但这一重要原则在此前的疫情中可能并不明显。2018年，埃博拉疫情在刚果民主共和国(DRC)爆发，由于存在病毒跨境传播的风险，疫情威胁地区稳定，但与此同时，疫情未被当作一种危机。刚果民主共和国的卫生基础设施极其薄弱，战后重建方面的投资水平不及塞拉利昂和利比里亚；这在一定程度上解释了为何迟迟不将一场疫情作为紧急事件来处理。另一种解释可能是，到2014年，关于全球卫生安全的叙事已经在全球政策中变得根深蒂固，以至于在西非疫情中产生了公认的路径依赖，因此疫情不可避免地被视为安全威胁。

2015-2016年寨卡疫情爆发后，类似的路径依赖成为了全球卫生安全建设的驱动力。这是在西非埃博拉危机之后不久出现的，是在对病原体进行安全化的假设标准不断提高的情况下出现的。但是全球卫生安全概念的使用又发生了变化。正如国际公共卫生紧急事件的声明所体现的，安全化的过程没有聚焦于军事、贸易、旅行限制或病原体的流通，甚至与病毒本身无关，而是聚焦于病毒与其他事务之间的不确定的因果关系，如小头畸形症，新生儿无辜被感染以及即将到来的巴西奥运会。

从这些实际例子中得出的重要一点是，使用“全球卫生安全”一词所固有的动态性和差异性。这表明，在全球卫生安全的叙事中存在多种有关安全的语法，而在国际社会中，描述全球卫生安全所涉及内容的词汇很少。本文建议，将卫生安全差异应反映在语言使用中，用以区分不同卫生问题，以便更清楚地描述需要采取何种应对措施。

本文认为，需要更明确地定义用于描述突发事件的各种术语，包括全球卫生紧急情况、全球卫生安全危机、全球卫生安全威胁和全球卫生安全问题。这些定义应该嵌入在一个共同的,制度化的理解之中，以此来确定所选取的表达的含义范围，包括不同事件的严重性和全球卫生安全机制的作用，以确保在每一个卫生事件中，对于威胁全球卫生安全的风险，都能做到恰当的反应。这一举措可以尽可能避免一些全球卫生安全叙事的意外后果。

02

卫生安全的发展

“全球卫生安全”的这种微妙变化是有必要的，因为过去十年中出现了三种重要的变化趋势。首先，安全威胁已经超出了全球卫生安全机制先前认识到的范围，新的范围要求对术语进行新的描述，以使这种修辞工具能够有效地应对下一个“重大事件”。其次，军事介入卫生安全活动，从基于哥本哈根学派逻辑的全球卫生安全叙事，转向更传统的“地面部队”对外部威胁的安全响应，这对全球卫生安全行动产生了切实的影响。如果受众认为这些干预措施是军事干预，这将可能危及他们今后对全球卫生安全干预措施的接受程度，从而破坏制定这种政策的能力。第三，全球卫生安全正面临本体论的威胁，因为从事这一活动的卫生安全人员自身成为了被保护的目标。

03

一切都是安全问题

理解新安全卫生关系，关键是认识到太多的卫生问题被纳入全球卫生安全的叙事范畴。基于语言行为的中心作用，这种根深蒂固的叙事被许多决策者和实践者采用，因为他们意识到将一个问题提升到安全领域所能带来的政治和经济利益。重要的是要了解扩大这一范畴的影响，并且要注意它是否危及限制传染病跨界传播概念的合法性，以及它在使安全干预正常化方面所造成的危险。因此，我认为提供一系列的术语以区分不同类型的全球卫生安全事件，以便使我们能够在“重大事件”发生有效识别它，十分重要。

尽管迄今为止，全球卫生安全叙事中对卫生安全问题的理解比较狭隘，多是基于快速传播、不熟悉和缺乏有效治疗，但当代卫生政策的叙事将一些更广泛的问题界定为卫生安全威胁，包括孕产妇健康，心理健康、非传染性疾病、避孕措施、生殖健康、迁移、食品安全、假冒药品、全民健康保险、气候变化、水与卫生、咸味食品甚至英国脱欧。尽管这些在人类层面感受到的安全问题，可能会使个人产生不安全感，但试图把所有问题提上全球安全议程，似乎有过度延展之嫌。

一种解释是，扩大卫生安全威胁的范畴体现在被世卫组织命名为“疾病X”的疾病需要优先研究。如前所述，“疾病X代表了一种认知，即一种目前尚不知晓的致病病原体可能导致严重的国际流行病”。如此模棱两可的表述引起了人们的关注，即可能为一系列疾病打开了大门，即在政治条件允许的情况下强行介入卫生安全的叙事范畴，进一步削弱了叙事的意义。

卫生安全术语建构起了卫生安全问题，后者范畴的扩大将为研究卫生安全提出了新问题。例如,正如批评家所言,将过多问题塞进全球卫生安全的保护伞下，可能会稀释这个概念，使其失去政治特点，在预防、检测和响应高致病性传染性疾病时，无法积极行动，生成资源和果断作为。正如Gavin Yamey指出的那样，如果卫生安全继续沿着目前的轨道发展，我们迟早会看到“趾甲真菌:对全球卫生安全的威胁”。

即便如此，并非所有将新卫生问题纳入全球卫生安全叙事的努力都取得了成功。安全化要求受众接受威胁；尽管政策制定者可能试图利用既定的叙事，将所列出的任何一项担忧安全化，但这并意味他们会成功；事实上，我想说的是，名单中的任何一项都尚未达到安全状态。

然而，具有讽刺意味的是，各种游说团体和政策倡导者认识到安全问题位居国家、区域和全球论坛的最高决策级别，利用全球卫生安全术语作为一种技巧，将他们的关切推到政治议程之上，然而，劫持这一叙事以服务于不满足病原体快速传播且未知这一标准的问题，将侵蚀未来全球卫生安全叙事可能拥有的权力。其他领域的卫生政策发出“狼来了”的呼喊，将导致传染病控制面临真正的风险，并对可能发生的灾难性疫情产生重大不利影响。全球卫生安全疲劳成为一个真正的问题，它限制了世界各地受众对全球卫生安全言论的接受，进而导致未能同意采取紧急措施。因此，当全球受众不是厌倦了全球卫生安全的叙事或者开始接受扩展安全化的范畴，这种扩展与卫生安全概念本身是相抵触的。

此外，过度使用全球卫生安全的相关叙事会使全球卫生安全政策的路径依赖永久化，并增加了将安全化作为第一行动方案的可能性，以及产生其他安全风险的可能性。在这个全球卫生安全的叙事，我们需要改变辩论的修辞,例如更清楚的区分全球卫生紧急情况，全球卫生安全危机，全球卫生安全风险和全球卫生安全问题，这可能会减少军事介入某些领域的常规活动的必要性，减少卫生安全工作者目前面临的风险。

04

将卫生问题安全化，还是让安全环境恢复卫生?

卫生安全化这一叙事手段，产生了预防、检测和应对的政策途径，除此之外，全球卫生安全的一个新趋势是军队参与全球卫生安全行动。这使卫生安全不再是一种修辞工具，而是分析的新起点。

虽然自18世纪以来军队一直走在公共卫生进步的前沿，但这种参与主要以医学研究(如美国沃尔特·里德陆军研究所)、监测、或灾害应对(巴基斯坦洪水或海地地震后)的形式出现。然而，“过去20年军事参与全球卫生安全的趋势不断加强”。这一趋势包括中国国内军队参与流感爆发的准备和应对，秘鲁的军事主导的监测网络，泰国的军队艾滋病毒筛查活动等。

即使如此，所有这些情况都涉及在一个国家自己边界内的国内军事活动，并由主权国政府自行决定。在概念上，这无法与全球卫生安全相提并论，后者涉及国际军队应对外部传染病问题。

2013-2015年西非埃博拉疫情爆发后，中国、加拿大、法国、德国、英国、美国等国派遣国际军队参与应对全球卫生安全问题。这代表了卫生安全的重大调整和不同的工作方式。发生紧急卫生事件的情况下，部署国际军事力量，包括派遣地面部队抗击疾病威胁，这本身就是一种安全化做法，超越了语言层面。不同军队的任务和活动各不相同，从建立埃博拉治疗设施、治疗感染的卫生人员、培训卫生工作者、治疗感染的当地人，到建立持续追踪接触者和成立隔离区的指挥和控制体系。

在西非，人们普遍认为军队在结束疫情方面发挥了关键作用。在西非围绕埃博拉展开的例外论和普遍的失败可能表明，激烈的时刻要求采取激烈的措施;在其他政府和国际机构未能做出反应后，人们呼吁军方采取最后行动。不论这些部署发挥的作用或提出的理由如何，这些军事部署在更广泛的全球卫生安全分析中是重要的，因为它们使卫生安全超越了口头的疾病威胁，他们成为实际部署在主权边界以外的安全存在。

西非埃博拉疫情爆发后不久，寨卡病毒爆发，(国家)军队被用作对抗疾病威胁的第一选择。巴西的罗塞夫政府通过好战的语言，例如“对蚊子的战争”——来激发对这一活动的支持，并以此证明军队的重要作用是正当的。通过广泛的病媒控制、熏蒸消毒计划和健康教育活动，60%的国家武装力量被部署到抗击寨卡病毒中。这不仅确立了军队在管理巴西卫生安全方面的中心作用；这标志着在卫生安全方面出现了更广泛、更系统的变化，在应对传染病的紧急反应中使用安全部队已成为常态。不可否认，军队越来越被认为是全球卫生安全行动的关键利益相关者。

军方参与卫生安全活动引发了一个问题，即他们是在将卫生问题安全化，或仅仅是使安全环境恢复卫生状态？在全球卫生安全活动中军事参与不断增加，可能有以下几个原因：第一，军队有能力提供包括人员、生物安全培训和设备、卫生部门缺乏应对能力以及仅仅是为了实现卫生安全化。同样重要的是,军队作用增强发生在全球卫生环境，尤其是在西方国家卫生环境(相对)安全的时期，军事在卫生安全中代表着“任务蠕变”和为男孩们提供岗位以使军费开支合法化的需要。例如，西非埃博拉疫情期间，坊间质疑将英国军事部署与计划的2020年军费开支审查相联系，这引发了一系列关于军事开支审查以及对军队参与卫生安全可能带来的风险担忧。首先，这种介入是否违反了《奥斯陆准则》(Oslo Guidelines) ？根据该准则，只有在“没有可替代的民用方案……以满足紧急的人道主义需求时，国家军事力量才能作为最后手段使用”？第二，如果疫情爆发时，军队正在从事战争相关的，更传统的安全活动或疫情爆发在国际、国内军队最近参战的地方，如刚果民主共和国，又应当采取何种措施?

因此，需要进一步考虑军队应在何时、何种条件下参与维护全球卫生安全。只应参与“重大事件”或是同样参与日常活动？在全球卫生安全叙事中，更明确地使用语言，可以为军事力量在何种情况下被用于全球卫生安全工作提供明确指导：例如，军队可用于全球卫生紧急情况，但不用于全球卫生安全问题或预防活动。

05

卫生安全化给卫生工作者带来的风险

对每一位应对传染病疫情的工作人员来说，都存在明显的职业危险，卫生安全化给卫生工作者的风险更加明显。在西非埃博拉病毒爆发期间，一些非政府组织发现，由于人们担心感染病毒，很难招募志愿者加入抗疫工作，这是需要军队的原因之一。当下，个人安全的风险不仅来自于感染，更多来自传统的安全问题。也许由于全球卫生安全化和军事化的趋势增强，卫生和安全活动界限模糊形成了一种本体论悖论，因为当下全球卫生安全本身就代表一种安全风险。

不幸的是，卫生工作者遭受袭击的趋势正日益成为全球卫生现实的一个普遍特征。因为战斗人员无法区分交战派别、武装力量和援助人员，袭击医护人员的事件发生在许多地区，包括阿富汗、中非共和国、巴基斯坦、南苏丹、叙利亚和也门。这对冲突后的重建、发展、公民卫生，以及军队更广泛参与卫生活动的成本效益分析提出了一些挑战。

这一趋势在全球卫生安全活动中也开始变得明显。对卫生问题的安全化做法常聚焦于短期行动，例如监测、疾病检测以及疫苗与治疗的开发与部署；现在正是这些活动受到了攻击。

在美国主导的抓捕奥萨马·本·拉登(Osama bin Laden)的行动中，利用了救治脊髓灰质炎的卫生人员，此后巴基斯坦的卫生工作者为儿童接种脊髓灰质炎疫苗时，为了保护其免受塔利班武装分子的袭击，军方人员不得不陪同他们。军队保障了卫生工作人员给人们接种疫苗，以减少这一重大全球卫生安全威胁的发病率(这仍然是一个国际突发公共卫生事件)。然而，这些安全部队本身随后成为次要目标，并与拟保护的卫生工作者一道不断遭受袭击。因此，成为全球卫生安全机制的一部分，提供脊髓灰质炎疫苗对卫生人员构成了双重威胁——除了潜在的染病风险，还要面对因职业而遭受身体攻击的威胁。

最近，这种本体论危机反映在西非的埃博拉疫情上，当时社区对世卫组织的抵抗演变成暴力，一些世卫组织工作人员被杀。刚果民主共和国目前爆发的埃博拉疫情也存在类似的安全风险。疫情是在争议领土和复杂的政治环境爆发的，一些非国家武装组织对卫生工作者和卫生设施实施攻击，阻碍了医务人员结束疫情。针对埃博拉治疗小组纵火袭击、对医护人员的袭击，以及其他更广泛的不稳定、不安全因素影响了阻击疫情的工作。

这些传统安全风险嵌入了全球卫生安全活动，引起广泛担忧。首先，这带来一种循环现象：从事全球卫生应急的工作人员成为另一种安全风险的目标，并发现自己处于危险前线。可能对未来全球卫生安全相关活动的招募产生破坏性影响。第二，如果医护人员无法开展工作，那么将限制应急响应措施的效果，会增加病原体传播的风险。第三，这对世界卫生安全产生深远影响。例如，如果儿童没有接种脊髓灰质炎疫苗，疾病传播的风险就会上升。

因此，我们正在目睹安全与卫生之间不同寻常的转变，卫生安全化的做法本身带来了安全威胁。这将需要深度考虑,开发一个复杂的管理计划，提供一个明确的方向，确保工作在第一线的医务人员的安全，确保他们进行卫生活动的能力不被伤害,以及更广泛地确保全球卫生安全。这将需要全球卫生安全机制自我反省，认识到与军事介入相关的缺点和风险，以及面对更多系统性的发展需求，评估着重预防、检测和响应是否仍是最合适的政策途径,抑或当前方法实际上可能延续不安全感和不平等。

06

紧急化和规范化

最初，卫生政策制定者将全球卫生安全叙事视为一种修辞工具，以证明采取特别措施应对罕见危机事件是合理的，从而为应对新出现的传染病提供更多的关注和资金。然而，修辞工具日益正常化，它已从言词变为实际行动，这表明，卫生安全也许不再是例外，而是全球卫生政策的规范，这使人们对其作为一个概念的效用产生疑问。如果不寻常成为常态，那么对下一个“重大事件”的不寻常回应会是什么样子呢？这对于处理大规模突发事件意味着什么？或者相反地，对于远不足以提上全球卫生重要议程清单的日常卫生问题来说，又意味着什么？

一个令人担忧的问题是，随着全球卫生安全相关叙事的频繁使用，全球卫生界形成了一种永久性的紧急状态，卫生安全常态化，以至当另一个紧急卫生情况出现了，也几乎不会被震惊。例如，对比刚果民主共和国正在发生的埃博拉疫情和2014-2016年西非疫情，可以发现尽管疫情早已满足法律标准，国际卫生条例紧急委员会(IHR)召开了四次会议才宣布刚果民主共和国的埃博拉疫情为国际公共卫生紧急事件。此外，在全球范围内，主流媒体对此次疫情的报道要少得多。尽管两次疫情在规模和背景上有显著的不同，但这种对比显示出对全球卫生安全相关叙事的疲惫感。

本文建议的解决方案是在全球卫生安全话语中创建分组归类的体系，以区分不同类型卫生问题。为应对真正的重大事件，可能需要保留“全球卫生紧急事件”这个词,对于低于该水平的卫生问题，使用全球卫生安全危机、全球卫生安全威胁，对于较小的问题,使用全球卫生安全问题，以及鼓励更多地使用地区、国家和地方语言来描述卫生安全威胁。虽然这可能使低于归类标准的病原体或者卫生事件得不到期望的关注，进一步导致在融资机制和人员方面形成潜在差异，但使用相关的语言可以使全球卫生安全的叙事保持其合法性。实际上，这一原则已经体现在国际关注突发公共卫生事件（PHEIC）进程和大流行病紧急融资基金(PEF)中，其中每一项都只用于特殊事件。然而，目前这些标签与更广泛使用的全球卫生安全叙事之间不匹配，更重要的是与全球卫生安全活动不匹配。在全球卫生安全体制及叙事应保持更强的一致，以便在最紧急的时刻，动用全球卫生安全的预期力量。这种分类反映了先前的呼吁，即在确定国际公共卫生紧急事件之前建立梯度体系，以表明紧急疫情需要国际支持和增加资金援助，同时允许国际公共卫生紧急事件在重大事件中保持其重要性。

改变术语的方式有助于更好地评估军事在全球卫生安全方面的使用，特别是提供常规公共卫生服务方面，如预防和能力建设。减少此类活动可能减少卫生安全行动中对卫生工作者构成的风险(尽管这只是推测)。

07

可持续性

全球卫生安全需要反映的另一点是，安全化的应对措施倾向于支持短期的、反应性的、救火政策和响应机制。“降落伞”行动中,财务、人力和医疗资源会注入当地，以平息特定的病原体，停止疾病的传播，但并没有系统地解决使一些群体或个人易受疾病感染的社会经济因素。可持续性问题很少在全球卫生安全的叙事中被考虑，并且可持续问题揭示了一些令人不快的事实。例如，在寨卡病毒爆发期间，对病毒媒介进行熏蒸并摧毁它们的繁殖地，这些举措降低了2016-2017年病毒的发病率，但不能防止未来的疫情爆发，暂时摧毁病毒媒介并没有解决允许蚊子茁壮成长的社会经济条件，如缺水、环境卫生差、住房环境低下和市政管理不足,以上所有都可以为蚊子提供繁殖的温床,暂时的举措也没有解决在疫情爆发中被忽略的性别不平等问题。通过处理这些更广泛的全球卫生安全风险，采取更可持续的方法应对疫情，可能取得更持久的成功。全球卫生安全需要在短期重点和做出持久改变之间找到平衡，以提高疫情的应对能力。

同样，应对西非埃博拉疫情的应急是通过将所有国家和地方卫生资源和行动用于埃博拉病毒的预防、检测和应对而实现的。这一举措的代价是感染国家的基本初级卫生服务受影响,包括儿童免疫项目、孕产妇和儿童卫生服务,这引发了许多如何平衡卫生系统与卫生安全事件带来的影响的问题

世卫组织总干事Tedros Adhanom倡导的将全球卫生安全与全民健康覆盖(UHC)联系起来，为可持续性的实现提供更大可能，因为全球正在向更全面、更易得、更负担得起的全民卫生保健迈进。全民健康覆盖的扩大将使卫生部门的系统性加强，并可通过常规的卫生保健服务，如更频繁地卫生服务，更早地发现传染病。它还将通过系统参与传染病的应对，促进卫生部门更广泛的实现可持续性。尽管将UHC和全球卫生安全相联系，寄希望于实现可持续性，但是两者之间的联系具有工具主义的本质,前者可以利用后者的政治特点和资金，这也可能在概念上将卫生安全的内涵扩展得更广泛，从而招致更多批评，正如之前针对全球卫生安全的叙事的广泛内涵展开批判一样。为代替UHC与全球卫生安全这种的联系，全民健康覆盖可以与卫生安全体系中其他概念相联系，例如全球卫生安全威胁，从而获得一些相关的支持，不会削弱最高“紧急”级别的力量和效用。如果要为全球卫生安全及其它叙事开辟一个有意义的未来，这一区别以及其他类似的区别是很重要的。

08

卫生安全的价值

虽然这篇文章对目前所理解和实施的全球卫生安全提出了批评，但并不建议放弃全球卫生安全这一概念。事实上，这一概念可以带来显著的资源，仅在美国，政府紧急支出11亿美元以应对疫情寨卡病毒、54亿美元用以应对西非的埃博拉病毒。最近，英国国际发展部已承诺，为应对刚果民主共和国的埃博拉病毒疫情提供可观的资金援助,并呼吁其他G7国家加入。因此，本文不是建议我们放弃全球卫生安全的概念，而是试图对争论的术语进行细微的区分，并认识到这样做可以获得的好处。除了资金援助之外，通过安全化将问题提上政治议程还有助于集中行动，以应对新出现的疫情。一旦寨卡病毒被安全化，一些拉美国家政府采取紧急行动应对疫情，导致了蚊子数量的显著减少，从而降低了感染的发生率。这同样也减少登革热、基孔肯雅热、黄热病等病例，因为它们共享相同的病毒媒介，这些疾病可能会造成更大的发病率和死亡率，但从未在全球卫生安全的范畴内，因此之前没有能够获得像寨卡病毒一样的关注。

此外，通过全球卫生安全机制，全球卫生安全叙事导致了全球卫生格局的重大变化。例如，为确保全世界的卫生安全而建立的全球卫生安全议程和全球疫情警报和反应网络(GOARN)及其卫生紧急方案(HEP)极大地改变了我们对全球卫生治理的看法。GOARN不仅促进了非国家行为体和国家之间的参与，促进了从国际间疾病治理向全球疾病治理的转变，创建HEP还从根本上改变了世卫组织在全球卫生安全方面的角色，从规范的技术顾问转变为操作的行为者。这组织结构还得到一系列非政府组织和非国家行为体的补充，这些组织和行为者共同构成了全球卫生安全机制。尽管不同组织之间存在协调与效率的挑战,但全球卫生安全机制受各种法律法规支配，如《国际卫生条例》，仍然是国际合作治理最好的例子之一。也许更有意义的是，尽管有众多的批评，全球卫生安全已经证明其存在的理由:减少流行性病原体的传播。全球化的社会仍然需要这一可操作的叙事性工具，以保持必要的势头，限制潜在的疫情。全球卫生紧急情况将体现出最高程度的紧迫性；与此同时，通过使用更微妙的术语来确定全球卫生安全危机、威胁、风险和问题，将维持这一级别行动的合法性。作为一个全球卫生社区，我们需要重新考虑卫生安全的含义，并考虑滥用卫生安全概念对人造成的风险。

09

结论

本文描述了卫生安全的发展框架，强调“卫生安全”并没有一个统一的含义，文章追溯了安全与卫生关系作为话语的历史，并基于哥本哈根学派的言语行为，探讨了当代卫生安全实践、广泛的被安全化的卫生问题、卫生突发事件中地面部队以及关于全球卫生安全行动本身受到威胁的本体论悖论。这些新的发展现象不仅在概念上和操作上背离了卫生安全，而且使人忧虑全球卫生安全的持久性。我们需要对这些趋势提出质疑，以分析它们对控制传染病这一目标的影响，特别是可持续性问题以及如何减轻全球卫生安全行动造成的未来安全风险。

本文建议，克服全球卫生安全新挑战的方法之一，是改变辩论的措辞，以便区别于全球卫生安全危机、全球卫生安全威胁、全球卫生安全问题相比，就全球卫生紧急状态的概念取得更大的共识。这种更加细致入微的方法可能会产生不同的路径依赖，从而确保“重大事件”中全球行动的合法性，并限制军方的超级安全化措施，因为这将给卫生工作者在提供卫生服务时带来风险。

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