刘长兴|| 超越惩罚: 环境法律责任的体系重整
摘要
一、问题的提出
环境问题的不断发展已经在一定程度上引起了“环境恐慌”，表现为社会对环境污染和破坏事件的反响较大、对环境立法不足和执法不力的不满日益强烈，最终基本形成了加大对环境违法行为惩罚力度的社会共识。在社会舆论、环境保护实务界加重对环境违法者惩罚的呼声中，法律责任理论上的重罚主义思想重新抬头，环境法律责任的理论和实践已经向加重惩罚的方向发展，体现在环境民事责任中惩罚性赔偿的适用、环境行政责任的按日计罚规则和提高罚款标准、刑事责任的入罪范围扩大化等方面。但是重罚思路与现代法律发展的基本方向不符，而且更关键的问题在于，重罚是应对环境问题的适当路径吗？
人类社会发展的经验表明，惩罚是维持社会秩序的必要手段甚至最终手段，但很多情形下并非解决社会冲突的最佳手段。现代文明社会的基本特征之一是对严酷刑罚的反思和逐步抛弃，对惩罚性的逐步超越是现代法律中责任体系发展的基本方向，虽然惩罚性仍不失为法律责任的基础，但补偿性责任越来越受到重视，预防性责任即更为强调通过人的行为产生一种好的结果或防止坏结果的发生的“未来责任”也开始进入法律体系。
但是近年来环境法律责任的发展呈现“重罚”倾向，与法律责任发展的基本方向相背离。理论上对于加重惩罚性环境法律责任的论证日益增多，而反对的声音寥寥；实践中，立法上确认的惩罚性责任越来越多、惩罚的范围不断扩大，但是从环境保护目标的实现程度看，近年来环境立法、司法以及行政管理中的加重惩罚措施很难说取得了预期效果。因此，有必要反思环境法律责任设置的重罚思路并分析对其进行矫正的基础与可能。本文以考察环境法律责任的重罚倾向及其问题为起点，重新审视法律责任的性质和功能，进而从不同类型法律责任的惩罚性、补偿性、预防性功能之协调角度，提出重整环境法律责任体系的基本思路。
二、环境法律责任的重罚倾向及其矫正路向
（一）环境冲突加剧是重罚思路的社会根源
即使承认环境污染和破坏行为具有一定的社会价值性，也不能否认环境问题是当今人类面临的最重大问题之一。我国的环境问题已经不再是单纯的经济、社会和技术层面的问题，而是“体制”性困境。西方主要发达国家经过几十年的努力，环境问题已经相对缓解，但是“经济增长压力下环境质量的下降”仍引起广泛的公众关注。无论是否真的存在“环境因持续超强外部压力推动突破生态临界点而滑向自我崩溃”的“环境悬崖”，人类社会所面临的环境危机都是现实而紧迫的。
环境污染和破坏必然转化成社会矛盾，环境问题本质上反映了社会关系冲突。在宏观层面，环境污染和破坏会危及人类社会生存和发展的基础，造成普遍性的健康威胁、生产活动的难以为继；在微观层面，环境污染直接损害自然人身体健康、降低生活质量，环境污染和破坏都可能导致财产损失。由此带给社会公众两个方面的影响：一是现实的利益损失，环境污染和破坏造成的人身损害、财产损失以及良好生活环境的丧失都能让人直接感受到伤害；二是对前景的担忧，环境问题潜在的长期影响、物种灭绝和气候变化可能导致的生态灾难等都在一定程度上造成了人们的恐慌。两方面因素相结合，极易转化为对污染和破坏行为的排斥、厌恶、恐惧、敌视乃至仇视，从而使社会整体上不再满足于对污染和破坏行为的一般性惩罚，环境法律责任的重罚倾向正是根源于这一社会心理。
（二）环境法律责任理论和实践的重罚倾向
加重惩罚的共识已经反映在环境法律责任的制度设计上。一般认为，环境法律责任具有综合性，包括民事责任、行政责任和刑事责任三种基本责任形式，现行环境法律制度也针对不同的环境违法行为规定了相应的民事责任、行政责任或者刑事责任，甚至为减少污染规定了生产者延伸责任等新的责任形式。近年来，环境法律责任呈现明显的重罚倾向，首先表现在相关责任理论对于社会上重罚共识的回应，其次反映在立法上对于重罚思路的采纳以及司法、执法实践中的具体施行。
环境法律责任理论是法律责任理论在环境法领域的延伸，基于法律责任理论并有不少创新，而重罚是近年来环境法律责任理论的主要创新方向。责任本是指分内应做之事，法律责任重在其“因自己的失误而对不利后果应承担的处罚”之义，指法律规定的因损害法律上的权利义务关系而导致的强制性不利后果，其本质就在于“处罚”“惩罚”或者说是“强制性不利后果”。但是，现代法律越来越倾向于减少对责任制度的依赖，而且责任制度也逐步限制惩罚的力度和范围，法律责任中泄愤报复色彩逐步淡化，而社会合作理念愈来愈得到凸显与加强，体现为刑事上的轻刑化和出罪化趋势、民事上损害填平原则的确立、行政上对处罚的严格规范。但是，环境法律责任理论呈现了相反的发展趋势，越来越倚重惩罚并发展了加重惩罚的理论，具体包括民事惩罚性赔偿责任理论、行政处罚的按日计罚理论、刑事上的危险犯理论等都被认为可用于应对环境问题。同时，扩张环境法律责任主体范围、提升行政处罚标准和量刑标准以提高环境违法成本也得到了理论支持，推动了在原有法律责任理论体系内对环境违法行为进行重罚。
环境法律责任的立法、司法和执法实践也反映了加重惩罚的思路。我国环境立法经过几十年的发展，已经基本形成了以《环境保护法》为基础，涵盖污染防治、生态环境保护以及专门事项的法律制度体系，环境保护基本法、综合性环境保护单行法、污染防治单行法和主要自然资源保护单行法都已经出台乃至经过多次修订，其中规定的法律责任主要是行政法律责任，基本覆盖了所有的环境行政违法行为，并且明确了按日计罚规则、扩大了责任主体范围、规定了较高的罚款标准和限制人身自由等处罚，在执法实践中也得到日益严格的执行。环境侵权制度也在《侵权责任法》规定的框架下不断发展，《民法典》规定了环境污染、生态破坏以及生态环境损害的侵权责任，明确惩罚性赔偿可适用于环境侵权领域，环境民事责任的作用范围不断扩张、制度规则逐步细化，通过司法途径对环境民事责任的追究也逐渐严格。环境犯罪的罪名和具体规则通过刑法修正案和相关司法解释、典型案例不断发展，出现了对环境违法的刑事制裁有范围扩大、介入时机早期化、量刑标准加重的倾向，环境刑事责任扩大化、重罚化发展趋势十分明显。
（三）重罚主义的实践效果与理论缺陷
环境法律责任制度的发展收到了一定的环境保护实践效果，《刑法修正案（八）》规定的污染环境罪、《环境保护法》规定的按日计罚等制度以及环境公益诉讼等实践都在一定程度上遏制了环境污染和破坏行为，居民主观幸福感也随着环境规制的增强而不断提升。但至少目前来看，上述立法的目的并未真正实现，表现为大范围的污染和自然资源破坏并未得到有效治理，生态环境事故仍呈现高发态势，不少地区的环境质量也难以在短期内全面达标。可以说，相对于环境保护的预期目标而言，环境治理仍存在某种程度的整体性失败，政府的环境保护目标和公众的环境保护期待都在一定程度上落空。
因此需要对环境法律责任的重罚理论进行反思。法律责任是法律强制性最重要体现，无法律责任则可能使法律规定的义务落空而缺少制约措施，从而使法律的实效得不到保障。但是，能否就此推论法律责任特别是惩罚措施就可以保障法律规定的实现呢？从技术层面看，这一推论本身很难成立。责任特别是刑事责任本身体现了复仇观念，责任中的惩罚措施在时间上后于违法行为，因此惩罚可以满足复仇心理但并不直接保障法律义务实现，而间接促进义务实现的作用过程复杂、存在太多变数。由此可见，以加重惩罚来保障法律实施的思路并无严谨的逻辑支撑，事实上环境法律责任的重罚实践也未取得预期效果。法律也不是完全依赖责任制度来落实的，“并非每一条法律条文都必须附有罚则”，在惩罚之外仍有其他落实法律的途径和方式。
在理念层面，法律责任的发展趋势是减轻惩罚或者说将惩罚限定在适当的范围内。在法律责任的追究上，罪刑法定、罪罚相当、过罚相当以及填平损失等观念的普及、主客观相统一的责任以及责任相称原则的确立代表了法律文明的发展方向，意味着人类社会冲突的解决途径从暴力、对抗为主转向妥协、合作为主。虽然责任的本质决定了其不可能摈弃惩罚成分，但是将惩罚限制在适当范围内具有社会正当性也具有经实践验证的可行性。在此背景下，环境法律责任中的重罚理论显然与法律责任的整体发展方向相悖，难免存在理论根基不稳的缺陷，即使在短期实践中能够取得一定成效，也需要更加严谨的理论论证才能成立。其中需要论证的一个重要方面是，除了加重惩罚之外，法律责任制度有没有更加适当的手段来确保环境法律义务的落实。但是从法律责任的形式和功能来看，显然还有惩罚之外的途径可供选择。
（四）环境法中惩罚的限度与重罚主义的矫正路径
现代法律体系中的责任虽然仍然以惩罚为根基，但已经在很大程度上超越了惩罚思路。一方面，法律责任对于法律实施的保障难以避免事后救济属性，而惩罚在事后救济中具有基础性地位，否则不足以显示对违法行为的根本性否定，造成严重侵害后果的行为人理应接受法律惩罚。另一方面，法律的发展逐步追求对惩罚的超越，特别是在无道德性法律责任领域不再强调法律责任的惩罚性，主要体现在对惩罚范围和程度的限制以及责任原则、责任方式的不断发展方面。从结果归责向过错归责的转变、从团体责任向个体责任的发展为法律责任摆脱惩罚窠臼提供了理论基础，而民事损害补偿责任的普及化、预防性侵权责任方式逐步得到认可和重视、行政管控的介入和责任分配等显示了法律责任制度可以通过惩罚之外的途径保障法律义务的落实、实现权利保护等目标。这为矫正环境法上的重罚主义思路、妥当配置环境法律责任提供了可能路径。
超越惩罚的环境法律责任体系需要全面认识法律责任的功能、合理配置法律责任的内容和方式。从功能角度，以制裁为目标和实施方式的惩罚功能是法律责任的基本功能，也是传统法律责任机制运转的核心，在法律责任体系中占有基础性地位。损害填补功能是随着民法在法律体系中的地位日渐重要而逐步受到重视的，民事侵权责任制度的主要目的和机能在于填补受害人的损害，这一主流观点在很长时间内不存在异议，行政法律责任的补偿性也日益受到重视，补偿也是法律责任实现的基本方式，补偿功能已经成为法律责任的基本功能。预防功能在法律责任体系中受到重视是比较晚近的事，因为预防的事前视角与惩罚的事后视角正好相反，所以除了承认“杀鸡儆猴”的一般性预防意义之外，法律责任的预防功能长期得不到重视，但是随着刑法上特殊预防思想的影响日益扩大、侵权行为法对加害行为的预防和抑止机能被承认和重视、行政处罚之风险预防目标的确立，预防功能已经成为法律责任的重要功能。总体上看，法律责任的功能已经呈现惩罚、补偿和预防并重的格局，环境法律责任的重罚思路主要局限于对惩罚功能的运用，难免显得狭隘，重罚主义的威慑型环境法也面临正当性问题，应当以惩罚为基础、注重补偿和预防功能的发挥，实现环境法律责任保障法律实现的作用。
因此，为实现生态环境保护的目标、确保环境法取得实效，需要在环境法律责任的设计上克服对惩罚的迷信和依赖，在更大程度上突破“复仇与报应”“事后追责”“损害赔偿”等传统思维，全面认识法律责任的功能并加以合理运用，以法律责任的惩罚、补偿和预防功能合理配置为目标重整环境法律责任体系。
三、环境法律责任的性质和功能辨识
法律责任作为保障法律实施、维护法律秩序的关键机制，可理解为因违反法律义务而承担不利后果的应当性，但其概念犹如法律概念一样并无统一之说，对其性质和功能的分析也多隐含在具体责任制度的分析中，一般认为法律责任具有惩罚功能、补偿功能和预防功能。对环境法律责任体系的分析需要梳理有关法律责任之种类和设定原则等具体理论，特别是法律责任的功能理论。
（一）环境法律责任的体系问题与协调基础
理论上对于法律责任的定性，通常是根据法律部门的性质划分为民事责任、刑事责任和行政责任，一般认为三者相互独立，但实际上三者之间存在属性上的模糊、认定上的纠结以及种类上的聚合问题。环境法律责任的综合性就体现在其包罗了环境民事责任、环境刑事责任和环境行政责任，以及生产者延伸责任等新型责任，反映在立法上就是责任规则规定在不同法律中，呈现出环境法律责任规则分散化的格局，而且不仅是形式的分散，更主要的是实质内容上缺乏相互衔接和协调。环境法律责任的作用是保障环境法的实施，责任规则的分散化无助于制度落实和整体性环境保护目标的实现，甚至可能因为责任配置不当而导致执行中的冲突。
这一状况很大程度上可以归因于我国不同部门法在理论研究、立法实践上相互分离的现状，导致法律责任规则的相互疏离。然而既然环境法律责任是服务于环境法实施、服务于特定环境保护目标的，那么功能应当成为分析不同法律责任的共同支点，从功能出发便可发现不同环境法律责任之间的协调路径，法律责任通常具有的预防功能、补偿功能、惩罚功能可以、也应当在服务于环境法实施的意义上统一起来，并在不同法律责任形式中进行合理配置，从而实现基于功能的环境法律责任体系化。
（二）惩罚功能及其基础性地位
制裁是法律责任的基本实现方式，通常是指对违法者的强制性惩罚措施，体现法律责任的惩罚功能。惩罚在两个层次上推动法律的实施：一是作为复仇或者报应，实现对违法者的直接惩罚和法律追求的特定正义；二是惩罚的威胁有助于制止可能的侵害，在一般预防的意义上使法律得到遵守。惩罚是法律责任的首要功能，即使某些情况下制裁似乎没有产生多大作用，也不应怀疑法律惩罚的意义，目前为止很多法律责任特别是刑事责任设置的目的主要还是惩罚。在很大程度上也只有通过惩罚才能维持公共秩序并满足人们的报复心理，从而使社会处于有序状态，环境保护领域也是如此。
惩罚性是刑事责任和行政责任的基本特征，也是法律维护社会公共秩序的主要依凭。刑事责任作为最早的法律责任形态，主要以复仇和报应为导向强调对违法者的惩罚，犯罪人基于自己的意志选择了犯罪行为，刑罚作为对其责任的清算具有正当性。行政责任的主要方面是对于违反公共管理秩序者所做的行政处罚，包括行政罚款、吊销资格等处罚都以惩罚为直接目的，是对行政违法行为的否定并对行为者施以经济制裁或者资格剥夺。在事后单纯剥夺生命、自由或者资格、财产的意义上，刑罚和行政处罚都是典型的惩罚性法律责任。民事责任在传统上以填补损害为目标，其惩罚性主要体现在惩罚性赔偿以及违约金制度中，即在赔偿损失之外由侵权人或者违约方付出额外的经济成本。法律责任的惩罚性除了对违法者自由或者财产等的报应性剥夺外，还可以产生社会警示和宣示作用，制止潜在违法者可能的违法行为，并宣示社会和法律的基本价值，法律责任制度维护社会公共秩序主要是通过惩罚性实现的。
惩罚性也是环境法律责任的基本特征，但惩罚应有一定的限度。环境和自然资源是人类赖以生存和发展的基本公共物品，环境问题是现代社会面临的重大公共问题之一，还需要通过公共秩序的维持来解决，即将环境污染和自然资源开发行为控制在合理限度内，维持基本的环境公共秩序。从法律的角度，公共秩序的维持主要依靠惩罚性手段，即使合作治理等可以在社会治理中发挥重要作用，也不能改变法律责任之惩罚功能的地位。但是，环境法律责任的惩罚功能是有一定限度的，一方面惩罚要符合报应观念的对称性要求，不能对违法行为进行不合比例、破坏公平性的惩罚；另一方面惩罚并非实现法律目标的唯一或者最佳途径，并且存在失效的可能，仅依赖惩罚并不总能保证目标的实现。事实上，刑事上的风险犯理论、民事上的惩罚性赔偿理论以及行政上的按日计罚等都在一定程度上超出或者可能超出法律责任惩罚性的合理限度，需要谨慎设计和适用相应的具体规则。
（三）补偿功能及其实现方式和作用空间
法律责任的惩罚是对违法者的惩罚，对于违法行为受害者的救济需要通过补偿性法律责任来实现，主要是民事赔偿责任。现代民法以填补损害为目标构建的民事法律责任体系在很大程度上改变了法律责任的惩罚性本色，改变了古代对填补损害与对加害人反社会行为的制裁不加区分的观念，使补偿性成为法律责任的一个独立特征，并波及行政责任和刑事责任领域。补偿针对违法行为受害人的损失，对损失进行补偿以恢复到受侵害前的状态是法律正义的基本内涵，虽然补偿也需要违法者付出经济等成本，但补偿针对损失的特征使其区别于惩罚性责任例如刑事罚金。就实现对受害人的救济而言，补偿具有重要的法律价值，也是法律责任的基本功能。
补偿性主要通过民事赔偿责任来实现，是权益救济的基本途径，近年来补偿性责任方式和救济范围都有扩大的趋势。填补损害是民事责任的主要功能，赔偿损失和恢复原状等责任方式的目的也在于补偿受害人损失；传统上民事赔偿限于对私人利益损失的补偿，近年来环境民事公益诉讼制度、生态环境损害赔偿制度不断发展，事实上将对环境公共利益损失的补偿纳入了民事赔偿的范围。行政责任中行政罚款制度要求违法者付出经济代价，传统上限于不针对损失的惩罚性责任，但是在惩罚不足以补偿公共利益损失的前提下，其补偿性也应当得到承认，“罚款也有通过国家或其行政机构赔偿多位受害人的功能”。法律责任的补偿功能致力于对受害人权益的救济，在权利保护意义上具有维护社会秩序的价值，但直接关注点是受损害的权益，主要在平等主体之间发挥作用，但近年来对公共利益的补偿责任也日益常见，体现了法律责任补偿功能的扩展。
环境法律责任应当重视对法律责任补偿功能的发掘和运用，同时正确认识补偿功能实现的技术性障碍。环境污染和破坏不仅是对环境保护秩序的破坏，往往也伴随实在的损害，包括人身或财产损失以及生态环境损害，其损失类型和形态更加复杂、利益主体也更加多元。对损失依一定归责原则进行补救是矫正正义的基本要求，环境法律责任应当充分发挥法律责任的补偿功能填补环境污染和破坏造成的损失，包括以侵权责任救济私人利益损失、通过公益诉讼和生态环境损害赔偿救济环境公共利益损失，以及在特定情形下由政府补偿严重的私人利益损失。生态环境修复责任旨在实现对生态环境损害的等值填补，而且可以转化为对修复费用的承担，本质上具有补偿性。多形式、多渠道补偿环境污染和破坏造成的损失是环境正义的基本要求，也是环境法律责任的重要目标，但是由于损失鉴定等方面存在技术性困难，以及环境损害预防的重要性，补偿往往不能实现环境保护的目标，补偿性法律责任应当与从秩序角度展开的预防性和惩罚性法律责任相互配合。
（四）预防功能的局限性和适度发展
法律责任的一般预防主要是通过惩罚功能实现的，惩罚和补偿都具有一般性预防违法的效果，而相对独立的预防功能是法律责任理论发展的结果。从根本上讲，预防应当针对违法后果即避免违法后果的出现，那么具有事后性的法律责任并非最佳的预防途径，行政管控等才是预防违法后果的最便捷途径。不能否认法律责任仍有特殊预防的功能，相对于向后看的历史责任思路，在法律责任上以未来责任强调通过人的行为产生一种好的结果或防止坏结果的发生也具有重要意义。但是，人们往往过于关注历史责任，而忽视了未来责任。环境污染和破坏的风险属性决定了仅依赖惩罚和补偿的事后应对思路具有重大缺陷，预防性制度应当得到重视，而预防性制度除了行政管控等直接措施外，法律责任制度也是重要的方面。
法律责任理论的发展越来越重视预防功能的实现。在最强调基于报应之惩罚性责任的刑法领域，刑罚的正当化根据也被认为包括预防犯罪目的的合理性，预防刑在刑法中日益受到重视，其裁量是实现刑罚目的的关键。行政责任中，责令停止行为、吊销营业执照等责任形式从资格剥夺或者限制自由的角度具有惩罚性，同时有预防违法行为继续发生的预防功能。民事责任中消除危险和排除妨碍责任也具有预防功能，其适用范围的扩大已经使民事责任具有显著的预防性，同时对于因环境污染造成的健康风险损害的可赔偿性也获得了一定的支持，民事责任的预防功能正逐步加强。
环境法律责任中的预防性责任也应当发挥更加重要的作用。环境问题更强的风险属性要求环境法更重视预防原则，环境法律责任也是预防性法律责任发展的重要领域。民事预防性责任在环境侵权领域已有较多的运用，环境行政处罚的风险预防功能也日益获得重视，环境刑事责任更加注重刑罚的特殊预防功能，预防刑理论也可适用于环境犯罪的量刑。总之，尽管预防不是环境法律责任的核心功能，但对于环境秩序的维护和环境利益保护都具有重要意义。
四、基于功能配置的环境法律责任体系重整
惩罚和补偿是环境法律责任的基本功能，而预防也越来越受到重视，因此环境法律责任可以实现对环境污染和破坏的全面关照，包括预防损害发生、补偿损害后果、避免或者制裁违法行为，而且不同形式的环境法律责任都可在不同程度上发挥预防、补偿或者惩罚功能。由此反观重罚主义的环境法律责任理论及设计，可以发现其对惩罚的过度运用导致的视野局限和思路混乱，从功能配置角度重新配置环境法律责任是实现其体系化、应对当前环境问题的适当途径。
（一）环境法律责任的目标厘清与功能协调
超越惩罚并非对法律责任惩罚功能的否定，也并非简单增加补偿责任和预防性责任即可，而是需要在功能区分与配合的框架下协调不同的环境法律责任形式，明确环境法律责任的目标定位，为法律责任不同功能的发挥提供协调的制度通道。
环境法是随着环境问题的发展而产生的，是致力于应对环境问题的领域法。而环境问题的产生是一个复杂的过程，目前的法律应对仍存在短视和混乱的问题。从制度层面观察，环境污染和破坏一方面导致了一定利益受损，另一方面导致了公共秩序破坏，而秩序和利益都是法律致力于维护的对象，环境法应对环境问题的目标即环境保护目标可以归结为环境保护秩序的维护和环境利益的保护。在现代法律体系中，秩序维护和利益保护虽是相互关联的两个方面，但两者的制度设计仍存在明显区分，这就需要不同的法律责任机制加以保障。
环境法律责任的体系化应在秩序维护和利益保护目标的指引下，合理配置不同阶段、不同领域的不同环境法律责任方式及其功能。首先，要协调不同环境法律责任形式的功能。尽管各种法律责任都可在不同程度上发挥预防、补偿和惩罚功能，但是仍各有侧重，其中刑事责任以惩罚功能为主，民事责任以补偿功能为主，而行政责任主要体现为惩罚功能和预防功能。在实施环境法律、实现环境保护目标的过程中，需要不同法律责任形式的功能之间相互协调，例如行政处罚和刑罚应当在立法层面合理衔接，并合理配置执法资源实现惩罚和预防目的。其次，要协调同一环境法律责任形式的不同功能。如刑事责任的惩罚功能和预防功能要在定罪中体现，并统一于量刑过程中；其中罚金刑的惩罚功能和补偿功能也需要统筹考虑。民事责任的预防功能和补偿功能可能存在一定的交叉，例如对于损害风险的赔偿就兼具补偿性和预防性。行政责任更多表现为惩罚，但其实质作用可能是预防环境损害的发生。另外，环境法上的特殊责任如生产者延伸责任也可以发挥预防环境污染等作用，在责任体系中应当占据一定位置。
（二）秩序导向的环境法律责任制度完善
环境污染和破坏引起社会重视是因为造成了严重的人身和财产损害，但从其产生原因和过程来看，环境问题的根源在于开发利用自然资源和排放污染的应然秩序遭到了破坏；在环境法律体系已经形成之后，环境问题仍得不到解决更是因为法律确定的环境保护管理秩序没能真正落实。环境法特别强调保护优先和预防原则的意义就在于确立环境保护秩序，只有确立自然资源开发和污染排放的基本秩序才能从根本上解决环境问题，环境法律责任制度也应当以维护环境保护秩序为首要目标。
发挥法律责任的惩罚和预防功能是维护公共秩序的基本途径，环境法律责任之惩罚和预防功能也要服务于环境保护秩序的维护，而不应过度、直接关注于环境污染和破坏的后果。就法律责任的惩罚功能而言，在环境污染和破坏超出人们心理承受限度的背景下，理论和实践上倾向于加重惩罚是基于惩罚可以对违法行为构成威慑和遏制的一般观念，这本身并无不当，但是如果主要关注环境污染和破坏的后果而实施惩罚，而相对忽视对破坏环境保护秩序行为的惩罚，将产生责任配置的失衡和错位，也难以取得规范自然资源开发和污染排放秩序的效果。实践中，长期纵容环境违法行为之后又对违法后果采取刑事处罚的效果并不理想，而且某种程度上给违法者设置了“违法陷阱”，损害执法公信力、加剧社会矛盾并造成难以补救的环境损害后果。因此，环境法中对惩罚性法律责任的运用，要避免结果归责的绝对化，应将惩罚的对象集中于破坏环境保护秩序的行为而不仅是最终造成环境损害的行为，适当而不是过度运用法律责任的惩罚功能。环境刑事责任应发挥主要的惩罚功能，但是应当主要以行政犯为规范对象，通过与前置行政规范的协力打击破坏环境保护秩序的行为，合理配置刑事责任；同时谨慎运用风险刑法理论规制造成环境风险的行为。行政责任中的惩罚也应当主要针对行政管理过程中的违法行为，对于已经造成的损害结果要注重与赔偿责任的协调和配合。环境侵权领域的惩罚性赔偿责任虽然已经在《民法典》中规定，但是其适用条件和范围都应当严格限定，总体上坚持刑民责任区分的大陆法方向，不过分依赖民事途径实现公共目的。
就法律责任的预防功能而言，基于预防在环境保护中的重要地位，环境法律责任中也应当有预防功能发挥作用的空间。但需要重视的是，环境问题通常是累积性的污染和破坏造成的，对于环境损害后果的预防很难在个体层面实现，仍需要整体上的计量和选择，因此针对特定主体的预防性法律责任设计需要与整体的环境保护目标相关联，以判断预防的必要性和可行性。而环境保护目标的整体设定和判断仍需通过政府的公共管理过程来确定，因此预防性法律责任的设定主要也应当与行政管理过程相结合。直接针对特定主体的预防性法律责任可以在平等主体之间的权益协调过程中运用，即环境污染和破坏构成对他人权益侵犯的现实风险时，应当赋予潜在受害人请求消除危险、排除妨碍的请求权，是为民事预防性法律责任的作用空间。虽然罗马法上即存在预防性救济制度，但预防性民事责任在风险社会特别是在针对环境风险时更显现了重要价值，应当是预防性法律责任的主要发展方向。刑事责任的预防功能可以针对风险犯在一定范围内发挥作用，但毕竟责任是由一般预防确定的，法律责任的预防性和法律预防原则的实现不能过度依赖刑事责任。行政责任可以在制止过程性违法行为中发挥重要作用，针对可能或者正在进行的环境污染和破坏行为，以责令停止、罚款等行政处罚方式及时纠正和制止，是预防环境损害发生的基本途径。但是，此预防功能的发挥以明确的行政管理规则为前提，而且行政管理规则的落实则依赖罚款或者剥夺资格等惩罚性法律责任。
由是观之，环境法律责任惩罚功能和预防功能的发挥都要建立在环境行政管制制度健全的基础之上，而不能仅仅直接针对特定的环境污染或破坏后果。目前环境法律责任上重罚思路的主要理据就是违法后果的严重性，而仅关注后果是难以取得环境保护预期效果的。应当基于对自然资源开发和污染排放行为的过程管理来设计法律责任，以责任来保障法定秩序从而防止损害后果的发生，这样才能超越重罚主义、回归法律责任的本质、更好地发挥法律责任的功能。
（三）利益补偿目标下的环境法律责任制度扩展
以预防和惩罚来维护环境保护秩序、防止环境污染和破坏的目标并不总能实现，实际发生环境损害时，责任追究的一个方面是对违法者的惩罚，另一个方面而且往往更重要的方面是对受害者的救济，主要是对受害者损失的补偿。以损害填补为直接目标的补偿性法律责任是环境法律责任的重要方面，在利益已经成为核心概念的现代社会，补偿性责任的意义怎么强调都不能谓之过分。人们惧怕环境污染的原因不仅在于污染导致的损害，更在于这些损害在很多时候得不到补偿。
法律责任的补偿功能主要由民事赔偿责任来实现，但是环境损害的填补已非民事赔偿责任所能完全承担。民事赔偿责任本身以损害填补为目标，环境污染和破坏造成损害的填补也主要依赖民事赔偿责任。虽然传统侵权理论不能完全适应环境损害赔偿的需要，但是环境侵权责任理论和实践都有相应的发展，环境污染和破坏导致的私人权益赔偿规则日趋完备，公共利益的赔偿也在环境公益诉讼和生态环境损害赔偿制度框架下逐步推进。政府对环境损害的补偿责任已在特定环境事件解决过程中有所体现，虽然其制度化进程仍未启动，但应当成为今后环境损害赔偿制度的重要方面。同时要注意的是，超出传统民事赔偿范围的补偿往往具有一定公共性，有补偿的名义也有公共管理的本质，因此更应当与行政管理制度相衔接，即更倚重公法保护环境公共利益，例如对于生态环境损害的救济方式应以修复责任而非赔偿责任为中心。总体上，环境法律责任的补偿功能应当坚持以民事赔偿责任为中心，完善环境侵权规则并适当扩展应用于环境公共利益保护等领域。
（四）秩序维护和利益保护目标下的环境法律责任体系
环境保护是为了保护私人利益和公共利益，也是为了维护公共秩序包括生态环境秩序，环境法也应当致力于环境保护秩序的维护和环境利益的保护，以此为前提来审视环境法律责任，重罚不应当成为其基本立场和发展方向。法律责任的预防、补偿和惩罚功能在秩序维护和利益保护中可以相互配合取得最佳效果，过分依赖惩罚性是对法律责任功能的误读，环境法律责任应当超越重罚主义，在秩序维护和利益保护的目标下合理配置具体规则，全面发挥其预防、补偿和惩罚功能。
环境法律责任的配置应当以法律责任的传统应用范围和思路为基础，避免盲目创新特别是过激的重罚主义创新。即便环境问题真是“阳光下的新事物”，也需要在既有制度框架下进行合理创新来应对，过分强调其特殊性可能导致应对制度游离于整个制度体系之外而失去执行力和正当性。环境法律责任的配置要适应环境法律制度的整体结构，区分秩序维护需求与利益保护需求，并分别以惩罚性、预防性和补偿性规则来针对性加以保障。超越惩罚性并不是对环境法律责任惩罚性的否定，而是要在合理的限度内实施惩罚，同时以预防性、补偿性责任来共同实现环境保护的目标。
环境法律责任的功能协调是一个复杂的过程，秩序和利益的区分有助于不同法律责任方式的分工，而其合作仍需要更加细致的功能考量和规则设计。首先要注重利益补偿的全面性。环境污染和破坏导致的损失存在计量等方面的困难，但仍应当尽量扩大侵权赔偿的覆盖范围、确立政府补偿责任等，建立对损害的全面补偿责任制度。其次要适度惩罚、科学预防以维护环境保护秩序，主要从产生根源和过程角度防止环境损害后果的发生，同时对造成损害后果的行为进行适当惩罚。最后要建立补偿和惩罚、预防机制之间的联系，实现制度功能的协调和配合，例如能够实现完全补偿的应当限制惩罚性措施的适用，预防性责任的承担应当在一定程度上替代补偿性责任等，环境法律责任不同功能的配合和协同才能更好推动法律的实施。
由此来看，近年来以重罚为导向的民事惩罚性赔偿制度、行政按日计罚制度、刑事风险犯理论等如果不应当被摒弃，至少也应当合理限制其适用范围。环境问题不能主要依靠加重惩罚来应对，环境行政制度应当成为环境保护的主要通道。环境法律制度要以健全环境行政管理制度为中心，在责任层面充分运用行政处罚等行政责任保障环境管理机制的顺畅运行，同时合理运用环境刑事责任和环境民事责任制度、创新运用生产者延伸责任和信用责任等法律责任方式，以功能协调的环境法律责任体系保障环境保护目标的实现。
五、结论
惩罚是法律责任的基本特征和主要功能，但是环境法上对惩罚责任的运用也要适当，当前理论和实践中的重罚倾向要及时遏制，以避免不必要的制度混乱和社会不公。尽管我们还面临比较紧迫的环境问题，但是环境法律责任制度的发展绝不应主要限于惩罚性制度的扩展，而应当致力于构建功能健全、方式多样的环境法律责任体系，以及更广的环境法律制度体系。我国法律上确立了政府的生态法治建设职责，生态法治的内容应当是全面的而非片面的、形式应当是多样的而非单一的。事实上，在立法、执法和司法之外，守法在法治体系中的地位日益受到重视，生态环境法治也面临以生态守法为逻辑中心转型的现实需要，生态守法应当是生态环境法治的基石范畴。环境法治建设不能主要关注环境法律责任，环境法律责任制度设计不应过于倚重惩罚性措施，而应当致力于构建惩罚、补偿和预防功能相互协调的制度体系。