瞭望|农业补贴政策，要优先支持“多种粮食的人”定向发力
“县里还有些种粮的散户，但大多是60多岁的留守老人，未来土地集中的趋势会更明显。”
每年到了冬修水利时，要请工人修复机耕道和水毁工程、清理沟渠，亩均成本30元左右
增强补贴政策的指向性、精准性和实效性，谁多种粮食，就优先支持谁
文 |《瞭望》新闻周刊记者 胡锦武 李美娟 范帆
农业补贴，是财政支农政策的重要组成部分。制定完善相关政策，对农业发展、乡村振兴及农民富裕意义重大。
近年来，国家不断加大补贴力度，有效调动农民种粮积极性，促进产业升级和农民增收。然而，记者在粮食主产区江西的多个产粮大县采访了解到，种粮大户、种植专业合作社等新型经营主体日益成为粮食生产主力军，可在现有的补贴政策下，他们却感到受益不足，在一定程度上影响了农业规模经营的潜力释放。
多位受访业内人士建议，根据新的粮食生产形势适度调整补贴政策，提高政策精准性和实效性，真正体现“谁多种粮食，就优先支持谁”，促进规模经营潜力释放，进一步保障国家粮食安全。
江西省宜春市万载县双桥镇清城村，农户驾驶收割机收割水稻（2020年11月5日摄） 周密摄/本刊
谁在多种粮食
随着土地流转加快，种粮大户、合作社、家庭农场等新型经营主体逐渐取代传统散户，成为稳产增粮主力军。
江西省吉水县是传统产粮大县，2020年粮食播种面积达到124.33万亩。吉水县农业农村局局长叶太说，目前全县土地流转率超过50%，并呈逐年上涨趋势，高标准农田建设后，有的村庄耕地甚至全部被种粮大户承包流转。
“县里还有些种粮的散户，但大多是60多岁的留守老人，未来土地集中的趋势会更明显。”叶太说。
土地流转，为机械化作业提供了条件，提高了农业生产效率。在江西省高安市上湖乡种粮大户黄敏的机房，摆放着7台插秧机、2台拖拉机、2台收割机和6台无人机。他告诉记者，现在农村地区劳动力成本高企，全程机械化既能降低种粮成本，又可减少人工需求。
受访业内人士说，随着粮食生产规模化进程加快和机械化日益普及，过去针对散户种粮而制定的补贴政策，已不适应目前的粮食生产形势，无法有效鼓励新型经营主体的种粮积极性。
“目前，国家对粮食生产的补贴包括耕地地力补贴、稻谷补贴、社会化服务补贴、农机购置补贴等多种类型。”叶太说，2020年吉水县发放的耕地地力补贴达6981万元，稻谷补贴3360多万元，其中，主要用于鼓励集约化经营的社会化服务补贴和农机购置补贴分别只有600万元和1500万元。
补贴效能感受降低
多位受访基层干部和种粮大户反映，国家对粮食生产的政策扶持和补贴力度逐年增加，但考虑到规模化和集约化经营的实际情况，政策仍有倾斜空间。
一方面，规模经营成本高、融资难，对补贴需求大。
首先，农田基础设施管护等成本高企。随着农村劳动力外流，过去靠集体出工维护农田基础设施的方式已难以持续。吉安市青原区新兴粮食专业合作社负责人罗昭明说，合作社流转农田1.3万亩，每年到了冬修水利时，要请工人修复机耕道和水毁工程、清理沟渠，亩均成本30元左右，一些偏远的山区田块甚至达到60元每亩。
“合作社每年在农田基础设施管护上的投入达40多万元，成为成本支出的大头。”罗昭明说。
其次，相比高投资，集约经营面临融资难。在万年县陈营镇南岗村，种粮大户胡风胜的合作社承包了1400亩农田，同时购置了各类农机和烘干设备，近几年累计投入已达上千万元，但融资始终是“老大难”。每年交付田租时，常为筹集现金东奔西走。
“贷款需要抵押物，但是农机和烘干设备不能抵押。目前通过信用贷款只贷到25万元，对合作社上千万元的投资而言，犹如杯水车薪。”胡风胜说。
另一方面，现有补贴政策对规模经营考虑不足。
一是，有些类型的补贴力度有待提升。以社会化服务补贴为例，托管服务可以将耕、种、防、收等作业环节委托给社会化服务组织，种粮大户需求较大。
“但全县提供机插服务的合作社不到5家，提供飞防服务的经营主体全年作业面积，加起来只占全县总播面的20%。”江西省余干县农业农村局种植业科科长汤献祖说，由于目前全县支持社会化服务的补贴资金只有300万元，如果补贴力度更大，可以鼓励引导更多新型经营主体参与。
二是，有些类型的补贴还需精准细化。江西省奉新县田源丰农业农民专业合作社2019年为扩大种植规模，一次性购买了14台插秧机，除去农机补贴花费了70多万元。
“其中涉及农机补贴，对于功能相同的农机，质量好的和质量差的、进口的和国产的，在额度上没有区别。”合作社负责人何东霖说，性能好的农机使用年限更长，作业效率更高，如能按照价格比例进行补贴，为升级生产工具提供支持，将进一步提高生产效率。
此外，部分种粮大户反映，一些有利于提升作业效率的创新型农机产品，推广中面临瓶颈。罗昭明说，以农用无人机为例，市场新研发的无人机产品要进入国家补贴目录必须经过相关部门“推广鉴定”，期间没有补贴。出于控制成本的考虑，种粮大户往往放弃采购，这也不利于新设备和新技术的推广。
政策设计待完善
受访业内人士建议，在继续保持补贴投入力度的同时，增强补贴政策的指向性、精准性和实效性，逐步完善政策设计，确保补贴资金用于农业现代化的关键环节和关键领域。
一是补贴导向应向适度规模经营重点倾斜。江西省泰和县粮食购销总公司负责人何晓昭等人建议，补贴政策要鼓励引导种粮大户等新型经营主体开展机械化生产和集约化经营，补贴资金向工厂化育秧、机插、飞防、烘干等社会化服务环节倾斜，加快建立社会化服务供给体系，培育新型经营主体的辐射带动能力，从而提高粮食生产的效益。
二是补贴资金“化零为整”，重点实施专业性补贴。罗昭明等人表示，对大户来说，每亩几十元的稻谷补贴如同“撒胡椒面”，建议将补贴资金用于改善农业生产条件等领域，提高补贴资金的集中度和精准性。比如，可向农田水利和农业基础设施建设倾斜，分类分批次补齐田间基础设施短板，完善小农水管护机制，提升农业抵御灾害能力。
三是补贴政策考虑规模经营成本提升带来的多元风险。受访基层干部认为，伴随投入成本的攀升，新型主体面临的粮食生产风险增加。加大政策性农业保险保费补贴力度，尤其应完善遭遇极端气候的保险理赔制度，提高保费补贴比率及保险金额，增强抵御自然灾害的能力，分散转移粮食生产风险。
四是以市场需求为导向，调整农机补贴政策。受访业内人士认为，农机补贴应调整优化支持方向，提高政策适用性，一方面鼓励引导企业新研发的技术设备的应用推广，缩短新型农机具纳入补贴范围的周期，促进创新产品的普及应用，推动农机从重视数量到重视质量的转变。另一方面，从种粮大户的实际需求出发，尊重使用者意愿，给予地方确定品目更多的灵活性，根据不同农机产品性能确定不同的补贴比例，让真正有用的产品得到推广。
来源： 瞭望