瞭望丨“要数据跟要饭一样”，智慧城市数据之渴何解？

▲ 观众在第十届中国智慧城市与智能经济博览会上体验5G技术应用的虚拟现实游戏（2020年9月11日摄）黄宗治摄/本刊

◆ 几乎没有一个部门的数据毫无保留、全口径与智慧城市建设共享

◆ 没有归集到的数据才是最重要、最核心的数据

原题丨智慧城市数据之渴何解

文丨《瞭望》新闻周刊记者杨绍功 李平 毛鑫 谢佼　

　　数据是智慧城市的血液。没有数据，智慧城市就成了无本之木。

　　《瞭望》新闻周刊记者在江苏、浙江、广东、四川等地采访发现，部分地方在建设智慧城市时仍存在数据少、欠账多、成网难、平台重复建设等问题，其背后，则是数据返还难、共享难、积累难的沉疴。

数据少、欠账多、成网难

　　记者注意到，多数城市的数字城市建设仍在路上，特别是数字化程度低、数据无法互通、数据应用重管理轻服务等现象明显，离全面感知、泛在互联、智能服务的智慧城市还很远。

　　不少城市数字化程度低、历史欠账多。以广州市为例，该市与全国多数城市一样，城市治理长期受制于治理要素信息化和标准化不足、基础数据欠账较多。为赋予城市建筑和单位法人统一和唯一的“数字身份”，广州市开展大规模清理核准。期间发现，一个公共厕所居然落有10多户人。这种人户分离现象也是城市数字化的普遍难点。

　　部分地方重复建设，数字化投入巨大却难以成网。记者看到，为加强基层治理和服务质效，各地都在加强数字化治理平台建设。然而，同一个市不同区县，甚至同一区县的不同乡镇，都争相投入数十万甚至数百万元资金建设同样的平台，不仅导致碎片化、重复化，而且平台效能参差不齐。

　　一名负责区县智慧城市建设的基层干部对此也很无奈：基层不一定想重复建设，问题是上级部门缺少条件和统筹，比如一个市级治理平台给区县一个导流接口就能节省大量资金，但市级层面往往因为硬件不足、容量有限、软件系统与区县格式不统一等问题，无法支撑区县需求。

　　数据无法互通、甚至缺少数据也让智慧平台难有用武之地。浙江省金华市司法局相关负责人说，当地在推进“无证明城市”改革中发现，数据归集特别是历史数据归集难度大，不同部门不同系统对接难，同一部门不同历史时期使用不同系统也会导致数据不统一，造成平台数据源不充足、运行难。

　　数据不充足也会限制地方数字化治理的思维和作为。记者发现，不少地方数字化治理平台只是简单接入公安、交通运输、城管等部门的信号，让平台具备可视化功能以辅助管理和决策，但并没有积极开发便民服务功能，有些平台有数字无智慧、有管理无治理。

　　在南京市溧水区，当地的智慧城市系统已开发出40多个服务应用。其中，仅一个智慧殡葬应用，就让原来一两天才能完成的证明申报和报销流程变成不到一小时就能办完。溧水区智慧办主任章丽坤说，数据多少决定服务多少，他们也曾想打通医院和社保数据，让市民不带医保卡也能看病，却因缺少数据难以实现。

“要数据跟要饭一样”

　　显然，数据是城市数字化建设的核心，数据无法有效共享已成为智慧城市建设的最大掣肘。

　　部分负责智慧城市建设的基层干部表示，许多部门在拒绝数据共享时的口头禅是：“不给你们顶多挨领导一顿骂，给了你们我天天担惊受怕。”

　　记者采访发现，部分地方建设数字治理平台准入门槛较低、参与建设运营的企业和机构资质参差不齐，相关部门缺乏监管机制、监管技术，的确可能存在重要敏感数据泄露的隐患。

　　这种地方平台无法有效保障数据安全的现实，加重了“数据大户”部门的免责心态。而没有更高层面的统筹，许多掌握核心数据的部门因为担心数据出问题需要担责，就会变着法儿躲闪，更不会主动研究信息共享机制。

　　记者还发现，长期以来，国家和省市各部门直通基层的信息采集系统平台（专网）较多，不少采集项目交叉重复，信息一旦采集上去又缺乏整合、难以返还共享，也给地方城市数字化建设带来难题。

　　成都市政务服务管理和网络理政办公室相关负责人说，国家和省级层面与地方数据共享机制尚不完善，“纵强横弱”现象突出，特别是受行业管理限制、数据管理权限上收等因素影响，部分数据未进行属地返还，造成地方部分数据使用困难。目前仅成都一地，就有37个部门的326项数据管理权限不在市本级，其中，132项在国家部委、194项在省级部门。

　　多地地方干部反映，专网权限限制了地方数据获取及业务开展。比如，因公安、卫健等部门数据管理权限上收，地方能接触到的人口库中身份、常住人口等信息不再更新，影响了地方人口信息管理、不动产登记等工作的开展和基于人口数据的大数据分析。又如，虽然民政部通过国家共享平台提供了婚姻登记查询核验接口，但像四川这样的省份，每日数据调用频次被限制在1万次，实际上影响了地方购房资格核验、公积金办理等相关业务办理。

　　“平时要数据跟要饭一样，能不能要到全凭运气。”一名负责智慧城市建设的基层干部感慨说，各地展示成果时只能强调平台归集了多少条、多大量的数据，而不是归集了多少部门、涉及多少权限，这是因为：第一，几乎没有一个部门的数据毫无保留、全口径与智慧城市建设共享；第二，还没有归集到的数据才是最重要、最核心的数据。

　　疫情期间，通过与公安等部门及腾讯、阿里等第三方公司协作，不少城市的智慧平台归集了本地人口、企业信息等数据。负责数字城市建设的地方干部直观感受到，只有直接服务居民群众才能实现数据积累，归集到更广泛而准确的数据，但疫情防控毕竟是特殊情况，常态化开展服务、实现数据沉淀是各地的迫切需要。

　　“不能等到智慧城市建好再去考虑如何服务群众。我们亟须转变观念，深化对智慧城市建设的认识。”章丽坤认为，部分地方城市数字化与政务服务网络化等未能有效互通，影响数据汇集，阻碍智慧城市建设进展，最终将制约当地数字化治理和服务群众的水平。

促进数据规范有效流通

　　没有数据的自由流通，智慧城市就无法生长。

　　各方认为，当前，迫切需要以智慧城市建设为契机形成以服务为导向的数据结构和应用体系。推动数据有序公开、有效流动，供社会各部门共享，降低社会信息成本，做大行政改革和数字化的红利。

　　有专家建议，国家层面应加快健全完善数据流通应用相关的法律法规。立法保障数据资源权益、个人信息（隐私）保护等，以推动数据流通和市场化应用，真正发挥数据要素对社会治理和经济发展的作用。

　　部分基层干部表示，国家层面需完善制度，将相应数据管理权限按需下放基层。加快推动垂直管理信息系统数据资源的属地返还，尤其是支撑地方政府城市数字化治理所需数据返还。

　　同时，还应推进从中央到地方的纵向数据共享和省市地区间横向数据共享，推动行政审批改革、综合执法改革、营商环境建设和市民服务创新等改革成果数字化，把改革和建设统一起来，实现数字化治理效能的全面有效提升。

　　也有专家建议合理安排数字城市数据节点。比如，南京财经大学红山学院副院长王晓庆建议长三角地区在土地相对充裕、新能源比较丰富的江苏北部等地区建立智慧城市大数据中心，而就全国来说则可实施“东数西算”，或是部分省区实施“南数北算”，以解决区域供应不匹配、地方发展不均衡、数字化系统建维成本高等问题。LW

刊于《瞭望》2021年第1期