审计观察 | 政府投资重大项目全覆盖“点线面”审计图析
四川省攀枝花市审计局作为全省第一个政府投资宏观“面”审计的市（州）级试点地区，以“一盘棋”布局、“两统筹”安排，探索实施“点线面”审计，取得工作质效提升的积极效果和履行宏观管理职能的有益经验。
政府投资重大项目全覆盖审计的成效
“点”审计对单个政府投资项目进行全过程监督
将投资额度大、参建单位多、社会关注度高、纳入年度审计计划的单个项目作为“点”审计对象，通过开展竣工决算审计、 绩效审计等方式，实现对政府投资项目立项审批、征地拆迁、环境保护、招标投标、物资采购、建设进度、投资控制、 资金使用、运营绩效等全过程有关情况进行审计监督。
2018—2019 年 攀枝花市火车南站站前基础设施项目
理论基础 该局申报并获省审计厅批准立项的 《政府投资项目全过程审计路径设计研究》课题的研究成果
分年度分阶段开展跟踪审计——5 次
出具审计报告——5 份
审计决定——1 份
提出审计建议——14 条
发现违规金额和管理不规范金额——4.7 亿余元
非金额计量问题——12 个
推动节约征地拆迁成本资金——5000 余万元
移送违纪问题线索——1 件
形成并向市政府报送 《审计专报》、获市领导签批——3 份
“线”审计对政府投资项目分行业分阶段（环节）进行专项监督
将一个行业多个同类政府投资项目或不同行业各类政府投资项目的某相同阶段、某相同环节作为“线”审计对象，开展专项审计调查，通过分层纵向对比、分类横向对比的方式，对审计结果进行综合分析，梳理归纳共性问题，形成政府投资项目重点风险提示清单，实现不同行业、不同领域政府投资项目的规范管理。
选择了同一个行业主管部门实施的水利、交通、城市建设项目，从项目审批、用地手续、环境保护、资金管理等方面开展了专项审计调查。
选择了市本级不同行业主管部门实施的19个PPP项目，从建设管理及实施情况方面开展了专项审计调查。
通过“线”审计，发现了有关主管部门和建设单位履职尽责不到位、参建单位项目合同未签订、用地手续不齐全、未及时对到期的临时用地进行复垦、未及时拨付征地拆迁补偿资金等方面存在的共性问题，有针对性提出审计建议，报送《审计专报》， 对苗头性违规问题倾向及时纠正、整改，对潜在风险隐患及时警示、防范。
'面“审计对政府投资项目全域进行全覆盖常态化标准化监督
将所有政府投资重大项目全部集合和集成起来，视为一个完整的“大项目”，作为“面”审计对象，通过现场核查和大数据审计手段，搭建数据信息监管平台，定期采集政府投资重大项目在立项审批、招标投标、建设实施、竣工验收各阶段有关政策、决策、进度、资金、绩效、履职等内容固定标准化数据，深入挖掘并进行关联分析，反映问题、预警风险，实现对政府投资重大项目的全域全覆盖常态化标准化监督。
四川省审计厅派出审计五处
以“面”审计工作思路并设计标准表格，与攀枝花市审计局共同完成了市本级、仁和区、米易县的中央及省预算内投资重大项目推进情况全覆盖现场核查、资料数据采集；
指导攀枝花市审计局2019年以“面”审计调查方案对仁和区、米易县39个2016—2019 年中央、省预算内投资项目开展了全覆盖跟踪审计，发现了10余类普遍性问题，引起当地党委政府的高度重视，审计成效显著。
攀枝花市审计局
结合地方实际，搭建了“全市政府投资重大项目全过程跟踪审计管理平台”，探索运用信息化、大数据手段， 对政府投资重大项目推进和投资运行态势的全覆盖实时监测、动态监管。
政府投资重大项目全覆盖审计的做法
01
审计力量全员化
实行“点线面”审计。树立“一盘棋”理念，打破科室界限，统筹全局审计资源，新组建重大政策和项目跟踪审计科， 搭建“重大项目审计平台”，通过采集数据、实时监测，动态掌握重大项目基本情况，以跟踪审计的组织形式，对全市项目推进的宏观形势和总量调度情况进行数据标准化、工作常态化的“面”审计；利用“面”审计成果，将可能存在的同类型、同领域问题作为“线”审计对象，相关审计业务科室共同参与“线”审计；通过对“面、线”审计反映问题的分析，将纳入年度审计项目计划的重大项目交由固定资产投资审计科实施“点”审计。
02
工作流程规范化
按照审计法、审计法实施条例的规定，创新制定政府投资项目跟踪审计专项方案，分别明确“点线面”审计内容及重点， 形成规范性操作办法，指导全局协同开展政府投资重大项目全覆盖跟踪审计；建立审计项目新型管理模式，编制规范适用的审计取证格式和审计文书，制定简洁高效的审计规程，出台相应的审核流程图，全部纳入OA系统实现“永久留痕”；强化分管领导、业务科室负责人、法规审理部门对审计项目的规范化管理和全面质量把控。
03
技术手段信息化
树立“科技强审”理念。以“面”审计各方联动、现场与非现场核查、定期采集标准指标数据为重要基础，搭建“重 大项目审计平台”，采集市本级1000万元以上在建的政府投资项目信息；明确项目牵头单位责任，及时填报、更新、 监管平台项目数据，对全市政府投资重大项目从立项到竣工的全过程跟踪监控。通过大数据刻画宏观经济形势、公共政策执行、公共资金使用、公共权力运行等情况，实现政府投资领域常态化“经济体检”和审计全覆盖，实时对“点 线面”审计反映的典型性、普遍性、倾向性问题进行预警，做到“防未病”。
04
成果运用制度化
以服务和保障高质量发展为导向，建立政府投资重大项目审计成果运用制度化，做到以恰当有效的方式满足关键需求。提炼“点”审计结论形成信息专报；总结“线”审计成果形成专项报告；逐步完善“面”审计成果，每季度采集当季全市政府投资各重大项目推进情况相关数据，并汇总作出整体性、趋势性审计研判，形成半年度、年度工作报告。适时向党委政府报告“点线面”审计工作成效，兼顾微观和宏观层面提出审计建议，为党委政府投资提供决策参考。
05
整改落实高效化
改变“重审计、轻整改”“重查处、轻执行”的认识偏见，坚持“边审计、边整改、边规范、边提高”的原则，落实常态化审计监督要求，加强与被审计单位的沟通联系，对审计发现的问题，从“点线面”审计的多维度审计结果，提炼出对规范项目管理和治理投资领域有指导性和可操作性的审计建议，通过印发审计整改函，督促被审计单位立审立改、 完善制度、强化自律。逐步建立健全党委总揽、人大监督、政府督办、职能部门分工协作、被审计单位具体执行的审 计整改工作机制，提升审计整改“后半篇文章”质量，不断提高审计工作质效，维护审计权威性和公信力。
01
全覆盖审计需要“点线面”结合的监督理念和创新路径
架构新时代投资审计，需要既见树木，又见森林；既要重“点”审计，更要重“线、面”审计。“线、面” 与“点”不仅仅是量变，即审计对象范围和数量规模大小的变化，更是质的飞跃，即转理念、扩视野、 转方向。“点”与“线、面”审计并举，战术与战略思维并重，微观与宏观监督结合，如车之两轮、 鸟之双翼，缺一不可，相得益彰。
02
稽察职能转隶融合为“点线面”审计提供了政策依据
2016年7月《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》要求，加强投资项目审计监督，强化重大项目稽察制度；根据《深化党和国家机构改革方案》的要求，国务院国有资产监督管理委员会的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署，为“点线面”审计提供了政策依据。
03
“点线面”审计并举应当部门协同、分步实施、持续完善
1. 审计机关与发展改革部门按照《国务院关于国务院机构改革涉及行政法规》关于“划入、 划出职责的部门要主动衔接， 加强协作”的要求，建立常态化协同监管工作机制。
2. 审计机关通过专项审计调查 投资建设领域各方责任主体监管项目情况，以督促各级政府及其行业管理部门对监管工作履职尽责。
3. 建立审计机关与各相关部门并联监督联席会议制度，统筹协同审计综合“大监督” 与行业行政监督贯通融合， 推动建立政府投资信息资源整合贯通共享机制。
4. 将“点线面”审计成果纳入各级政府以不同形式推行的重点项目推进和投资运行“红黑榜”通报工作机制。
5. 通过审计监督和指导服务 促进建设单位自律内控，并发挥行业内部审计、社会审计和公众监督的作用，合力规范项目管理，切实解决基层特别是县（区）级政府和项目业主对“工程结算审计依赖症”，以及基层政府领导思想上担心投资审计“三个转变”后工程造价失控的 “隐忧”。
本文作者为：郭全（单位系四川省审计厅）
王玖斌 陈晓（单位系四川省攀枝花市审计局）
来源：《审计观察》杂志2021年第4期