【专家观点】曾鹏：乡村视角的县级国土空间规划思考 | 学术季
编者按
2020年9月19日上午，由中国城市规划学会小城镇规划学术委员会主办的“2020中国城市规划学术季”乡镇国土空间规划技术方法专题会议在线直播开展。学会小城镇规划学术委员会委员、天津大学建筑学院副院长曾鹏教授作题为《乡村视角的县级国土空间规划思考》学术报告。
曾鹏
中国城市规划学会小城镇规划学术委员会委员
天津大学建筑学院副院长/教授
曾鹏教授通过梳理乡村在当前国土空间规划格局下的地位和作用，阐述了县级国土空间规划的六个基础逻辑，进而结合国土空间规划实践详细介绍了当前县级国土空间规划需要解决的五个核心问题，并从挑战和应对两个维度解析了在规划编制中的有益探索。报告由三个部分构成：第一部分为国土空间规划背景下对乡村的再理解，第二部分为县级国土空间规划中的乡村发展与规划逻辑，第三部分为县级国土空间规划中乡村面临的挑战与应对路径。
01
国土空间规划背景下对乡村的再理解
我国的乡村发展与乡村规划总体上经历了近代乡村运动实践（20世纪初）、农村“大集体”时期乡村发展探索（1949-1980）、现代乡村发展与乡村规划的不断探索（1981-2016）、以及乡村振兴时期（2017-至今）；相应的，乡村发展也经历了传统乡村的没落——人民公社运动——城乡二元制的加深——乡村全面振兴的过程。从乡村规划的角度看，20世纪初的乡村规划较少涉及村庄建设和空间布局；建国初期，乡村规划以“集中式居住、集中式生产、集中式管理”为主要思路；改革开放以后，逐渐形成村庄—乡镇域—县域的规划层级正式将村庄规划纳入到了规划体系之内；2017年以后，国土空间规划体系的建立使村庄规划成为县域国土空间规划的重要组成部分。
那么到底应该怎样看待乡村？曾鹏教授认为，当前对乡村的认知应采取综合性、多学科、多视角的方法。从城乡规划角度看，乡村是以实践为导向的空间量化定界；从地理学角度看，乡村是一个地域空间系统；从生态学角度看，乡村是包含多元生态要素的复合系统；从社会学角度看，乡村是社会文化特征界定的一种区位格局。在国土空间格局中，乡村是一个地域空间系统，指城镇开发边界以外的广大乡土地域。这是把握乡村视角下的县域国土空间规划的认知基础。
图1：全域规划中乡村地区的界限和内容
02
县级国土空间规划中的乡村发展与规划逻辑
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国土空间规划的特征
要探讨国土空间规划的逻辑就必须明确国土空间规划的特征。首先，在国土空间规划中，空间治理是目标，用途管制是路径，空间规划是依据也是工具，三者统一于国土空间规划的工作框架之内。其次，国土空间规划强调“全域—全要素—全过程”的规划内容，从地域空间看，应包括陆地、水域、领海等要素；从责任主体分，有主体功能区和行政域的差异；从监管目标看，既应包括山水林田湖草也应包括建设用地。第三，“五级三类四体系” 在纵向上强调规划的逐级传导，横向上注重不同规划的相互协调。在以县级国土空间规划为代表的中微观规划层面，控规和乡村规划是体现规划约束性的重要工具。
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乡村空间的美丽和富裕是乡村发展和规划的最终目的，要实现这一目标，就需要把国土空间的开发与保护、人口与城镇化的发展、城乡融合与乡村振兴等战略融入国土空间的总体布局之中。在国土空间规划中，自然保护地体系与生态红线划定指导乡村生态空间布局，耕地和永久基本农田保护指导乡村农业空间布局，城镇村居民点体系规划指导乡村生活空间布局，产业发展与产业空间规划指导乡村产业空间布局。反过来，乡村又是国土空间规划实施的重要基本单元，因此，在县级国土空间规划层面，以乡村为视角研究规划的基本逻辑具有较好的现实性，曾鹏教授认为应重点关注以下六个基本逻辑：
地域分工逻辑：因地制宜，分区优化城、镇、村功能体系。对于地域特征单一的单元，应依据主体功能的地域分异，因地制宜确定规划目标；对于地域特征复杂的单元，应关注分区优化城镇村功能体系；对于城镇化地区的村镇，应加强再利用，优化村镇格局，完善功能服务；而对于非城镇化的地区（远离城市的山区、农区），应以推动人口向县城、镇集聚，合理优化农村居民点格局为主。
国土安全逻辑：安全为本，确保生态安全、粮食安全、人居安全。生态安全方面应以生态安全格局为前置条件，实现生态地区村镇规模、数量的主动收缩；粮食安全方面应以粮食生产效率为目标，保障耕地规模、质量，推动现代化的生产方式；人居安全方面应以风险评价为基础，调整农村居民点布局，完善防灾减灾设施建设。
城乡统筹逻辑：协调平衡，完善设施，缩小城乡差距。破除城乡二元体制的关键在于逐步缩小城乡差距，让要素得以在城乡之间自由流动，因此规划既要推动乡村生活圈建设，完善基本公共服务均等化；又要推动城乡要素双向流动，让村民进城，共享城市公共服务，让市民入乡，回归田野田园生息。
产业驱动逻辑：两山转化，寻求新的发展动力。“绿水青山就是金山银山”，规划应关注挖掘乡村多元价值，生态价值、农业价值、文化价值等，探索新业态、新价值空间，推动两山转化，促进乡村振兴；要合理安排乡镇工业，拉动城镇化，促进居民就业及产镇融合。
空间网络逻辑：组织高效协同的居民点网络和产业空间网络。居民点网络要力求高效互连，形成区域一体化的组织方式；产业空间网络要形成城乡互补，链群集聚的格局，打造富有竞争力的产业网络。
实施传导逻辑：面向实施，强化县级-乡镇级-村庄纵向传导。指标传导方面应以双评价为基础，同时考虑存量用地、经济效率、发展潜力合理分配指标；政策工具方面要利用好增减挂钩、增存挂钩、人地挂钩；监督考核方面要建立“可实施、可落地、强监督、重体检”的监督考核体系。
03
县级国土空间规划中乡村面临的挑战与应对路径
在国土空间规划体系中，乡村规划的地位得到了提升，由此带来的问题是既有的规划经验和技术难以满足新时期、新体系、新规划的要求，要科学统筹城乡融合、产业发展、生态良好、人民富足等问题于国土空间规划，曾鹏教授提出五点值得探讨的问题：
问题一
国土空间格局如何响应城镇化进程与城镇化模式
过去20年，我国的城镇化是以城市为核心过度集聚，乡村被动减量持续衰败，要素单向流动为表现形式，带来了城-镇-村体系缺乏协同，难以形成互补的有机架构，大量资源持续流向城市导致乡村凋敝、公共设施配置不足、人口流失，如此持续往复导致了当前的乡村问题。
县级单元是实施双轮驱动城镇化战略的核心，在科学预测、合理安排的基础上，应特别重视小城镇在推动新型城镇化进程中的作用。以县域为单元，实施具有特色的乡村城镇化，一方面能够促使城-镇-村由失衡走向均衡；另一方面，新的三级网络的建立能够促使劳动力回流，从而为建构良好的乡村生活圈提供支撑。
图2 河北某县“城-镇-村”有机互动的居民点网络体系
问题二
县域空间布局如何响应“生产主义”与“后生产主义”乡村空间
我国农业生产的现实问题是精耕细作的小农经济传统导致农业生产率低下和农业空间的破碎化，这使得走农业现代化之路困难重重；而另一方面，世界乡村发展趋势表明，乡村单一的农业生产功能正逐渐向工业生产和服务业拓展，如何兼顾乡村的“生产性”和“后生产性”是当前我国乡村面临的挑战。
曾鹏教授认为，乡村的农业生产功能是首要功能，生产优先不容质疑，对于永久基本农田应上图落库，适度转化小规模耕种为规模化种植，并积极构建新型农业经营体系。在保证粮食安全的基础上可依托自身资源，将乡村空间自然产物转化为生产资本，实现“生产主义”和“后生产主义”的有机结合。
图3 后生产主义下因地制宜的乡村空间重构模式
问题三
县域产业空间布局如何支撑乡村经济发展特征
县级及以上规模化产业园具有经济政策、交通运输、基础设施等多方面优势，这导致乡镇产业空间被不断挤压，但乡镇产业组团对村镇劳动力就地城镇化的作用是不可或缺的，而乡镇产业的振兴是乡村振兴的重要条件。曾鹏教授认为，要解决这一问题，首先应构建县级产业集聚区+乡镇产业组团有机产业网络，合理安排镇区产业空间，使之成为功能完善的经济细胞单元。此外，应利用好农村集体经营型建设用地入市的相关政策，统筹全域土地，为产业发展留下空间。
图4 河北某县“城-镇”联动产业网络构建
问题四
三生空间格局如何确保生态安全和人居安全
数据表明，1980-2018年京津地区乡村耕地景观以每年3%的速度转变为建设用地，生态空间逐年萎缩，并呈现出破碎化、离散化的特征。这表明，乡村生态安全格局存在隐忧，生态资源的综合效益并没有得到体现，在生态脆弱地区，生态安全问题甚至直接带来了人居环境的安全问题。这要求在国土空间规划中，要以构建完整、连续的乡村生态网络体系为目标，强化刚性传导、严格管控，并以县乡为基本单元进行落实。在技术层面可以以双评价为标准，对资源环境过载地区进行人口疏解；以风险评估为基础，对重大自然灾害风险采用应避尽避。
图5 天津市某镇“一轴两带 一区五片”生态网络体系
问题五
总量锁定情况下如何实现城乡空间资源科学统筹
现阶段城乡建设用地总量的可增长空间已很小，基本处于锁定状态，与各地区的诉求存在较大缺口，而乡村地区建设用地极度粗放，大量废弃、闲置宅基地成为“沉睡资本”。在实践中，很多规划引导村庄撤并，但拆迁难度大、成本高，增减挂的政策很多时候流于形式。要解决这一问题，曾鹏教授认为村庄分类首先要因地制宜，尊重村民的迁并意愿，针对村民的差异性需求制定相应策略，保障村民权益。同时要深化村庄减量模式，理性划定整体腾挪村庄数量与局部腾挪的村庄比例，深化村庄局部减量模式，做到因户施策。
结语
县级单元是国土空间治理的重要层级，也是乡镇发展所依托的基础单元，从乡村视角看待县级国土空间规划需要以科学预测“城化”与“镇化”为前提，处理好城-镇-村居民点网络和产业空间网络的关系，同时把握好六个基础逻辑：地域分工逻辑、国土安全逻辑、城乡统筹逻辑、产业兴旺逻辑、空间网络逻辑、实施传导逻辑。并在此六个逻辑基础上规划出城乡融合的美好人居环境。
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