英国法律传统与中世纪地方自治

内容提要：英国素有“地方自治之家”的称号，这应当追溯到中古时期的英国社会生活。在英国 ，国王利用普通法对地方社会进行管理，同时地方政府在处理地方公共事务上享有较高 程度的独立性。形成中古英国地方社会自治的原因与其法律传统密切相关。英国的法律 传统在本质特征上体现着权利的概念，保护着主体的权利。中世纪英国地方社会的自治 制度奠定了近代英国地方自治政府的基础。

原文出处：天津师范大学学报

一、英国法律传统的来源、形成过程及特征

英国法律传统的形成是个长期渐进的过程，经过多种因素的融合和长期的冲突。这里 应指出的是，本文所说的法律及法律传统是从广义的角度来理解的，广义上的法律及法 律传统包括具体的法律条文与程序，以及法律的观念思维与价值判断的标准。下面从来 源、形成过程及特征等方面来分析英国的法律传统。

(一)从来源上看，英国的法律传统综合了日耳曼因素、罗马因素和基督教因素。[1]( 卷2，P11)首先是日耳曼因素。日耳曼人灭亡西罗马帝国后，在西欧，日耳曼法占据主 导地位，它体现的主要是日耳曼人古老的习惯与原始民主制的遗风。从某种意义上讲， 日耳曼因素奠定了英国法律传统的基质。其次是罗马因素。一般认为普通法系是区别于 大陆法系的，但这并不意味着英国中世纪的法律不受罗马法的影响，“在英国，罗马法 的影响也不例外”[2]。再次是基督教因素。伯尔曼认为，起始于11世纪的教皇革命是 西方法律传统形成的起源。教皇革命中形成的教会法与后来的世俗法律体系奠定了西方 法律传统的一个重要特征，即“在于同一社会内部各种司法管辖权和各种法律体系的共 存与相互制衡。多元的法律体系，在政治和经济方面反映了多元的社会力量……正是这 种社会力量的多元性从而(导致)法律体系及司法管辖权的多元性，使法律的最高权威性 成为必要和变得可能”[3]。

(二)从形成过程上看，中世纪英国的法律制度经历了从分散的地方习惯法到通行全国 的普通法的过程。伴随着英国法律制度形成的是英国社会的封建化过程。诺曼征服后， 威廉一世把欧洲大陆的封建制度引入到英国，从而在英国社会中形成了封君——封臣、 领主——佃户间一定意义上的权利义务关系，即所谓的原始契约关系。在封建法中，封 君和封臣各有自己的权利与义务。封建化过程中形成的庄园法与封建法一样，也体现出 一定的权利义务关系：农民有向领主服劳役、交租税等方面的义务。同时法律(相当程 度上是古老的习惯法)也在多方面保护农民的利益。

(三)从特征上看，英国的法律结构具有多元化的特点。但结构上的多元化只是形式， 关键在于多元化形式的后面，英国法律传统的特征是什么?无论是回溯日耳曼人古老的 习惯还是透视封建法、庄园法等法律体系的内容，我们都可以发现法律的作用不仅仅是 暴力的概念，它还体现着对个体以及在此基础上形成的对主体权利的保护。(注：关于 主体权利概念的重新界定，参见侯建新《社会转型时期的西欧与中国》，P203～204， 济南出版社，2001。)在中世纪，所谓法庭实际上是指按期召开的审理案件的会议，自 由民出席本地区的公共法庭，依据本地区的习惯法处理案件，实行同类人之间审判的原 则，这些使得英国法律传统具有参与裁判的特征。这无疑会在很大程度上提高个体的法 律观念与保护主体的权利。正如有学者所指出的：“长期居于主导地位的千差万别的习 惯法和以相互的权利义务为条件的契约型的法制传统正是这种多元法律结构的重要标志 。”[4]恩格斯也注意到英国法律的特点，认为英吉利法有对个人自由的保障作用。[5] (第3卷，P152)同时英国法律还把古代日耳曼人自由观念中的精华部分——个人自由、 地方自治以及除法庭干涉以外不受任何干涉的独立性保存下来了。[5](第3卷，P395)

作为一种社会现象，英国的法律传统渗透到英国社会生活的各个方面。以此理论为框 架，研究中世纪英国的地方社会，我们发现英国的地方社会中存在着自治的性质，英国 素有“地方自治之家”的称号，英国的地方政府被认为是最富有自治精神传统的，理解 这一特色应当与英国的法律传统联系起来。如前文所指出的，英国法律传统所体现的权 利概念主要表现为特定的主体权利：对于个人来讲，主体权利表现为个体权利；对地方 社会来讲，则表现为地方权利，即在地方社会中呈现出自治这一特色。

二、中央对地方社会的控制与管理

我们探讨地方社会的运作，但是地方社会并非孤立地存在，在它的上面还有国王和国 家。研究中央对地方社会控制的方式与程度，则可以从另一个侧面说明地方社会的情况 。下面从三个角度来研究中央对地方社会的控制。

(一)国王在地方上是否有一整套完善的官僚机构。一般来讲，假如王权建立起一整套 完善的官僚体系，那么中央就能更有效地控制国家，地方上的自主性就会受到很大的限 制，中世纪英国的情况是怎么样的呢?

中世纪英国国王派到地方最重要的皇家官吏是郡守(sheriff)，郡守通常由国王或财政 署任命。郡守的作用包括行政、司法、经济等方面，有人称他为“国王忠实的奴仆”[6 ](P28)。督察官(coroner)是地方政府中的另一个官职，其职责是记录郡守的活动，以 便以后进行检查与考核；同时还记录那些原因不明的死亡案件，以便将来法官对案件的 审理。国王还向地方派遣没收吏(escheator)，负责管理王室在地方上的土地与财产， 估价、接管、管理那些无人继承的应归还国王的土地，维护国王作为所有土地最终领主 的权利。此外，为了处理一些特殊的王室事务，国王还任命一些特殊的官吏，如王室所 领森林的看护者，王室城堡的守堡人等等。在研究这些官吏间的联系后，我们发现他们 组织严密程度是很小的，正如布朗所说的：“他们并未组成一个皇家的官僚机构。”[7 ](P146)

(二)国王是否控制强大的军事力量。军队作为国家强制力量的重要标志，在社会政治 生活中的作用是显而易见的。中世纪的英国并无常备军，连保护国王的警卫人员都很少 。国王组织军队主要有两种方式：首先，他可以分封土地给贵族，来换取贵族向他提供 骑士的义务。但贵族向国王提供骑士的数量与服役的天数是有明确规定的，如果超过服 役期，那么费用由国王负担。其次，国王作为国家利益的代表，在遇到战事时，可以向 全国发布命令，征集各地兵员。这些措施只是在战时才实施，平时国王并无权保持常备 军。

(三)国王在法律的名义下实现对地方社会的统治。中世纪英国国王的首要身份是最高 领主。作为最高领主，国王要实现对地方的管理在早期有两种办法：一是自己巡视全国 ，二是派出巡回法庭。到亨利二世(1154—1189)时，英国已建立起较完善的巡回审判制 度。在长期的司法实践中，巡回法官们首先熟悉了各地的习惯法，后加以研究和总结， 剔除其中不合理的成分，吸收其通常的做法，逐渐形成了普通法。通过这一法律体系， 中央各法院借助王权的神圣性，可以受理地方上的各种上诉，国王的法律更加渗透到地 方。

综上所述，我们可以看到，中世纪英国王权在地方上既无完善的官僚体系，也不具备 强大的军事力量，它是通过逐渐形成的普通法，接受地方上各种事务的诉讼，来实现对 地方事务的管理。这种形式为地方的自主发展和独立性提供了很大的空间，是英国地方 社会实现某种程度自治的基础与前提。

三、中世纪英国地方社会的自治性质

前文论述了中世纪英国国王对地方社会的控制程度，这只是问题的一个方面。英国地 方社会在中世纪时究竟是怎样运作、组织与管理的呢，这是下面所要论述的内容。

(一)地方官员的任命及对什么人负责。前述郡守是国王派往地方的主要官员，我们有必要对任郡守之职者的身份进行分析。事实上，担任郡守的人，绝大多数是当地的骑士 及缙绅(esqire)。一般说来，郡守是由中央任命，但在实际生活中，郡守的任命是多方 利益斗争与协商的结果。同时我们注意到，从1246年起，由郡法庭选举而非由中央政府 任命督察官，担任此职的人都属于郡中的乡绅阶层，到后期出任此职的多为下层乡绅。地方政府中另一个常见的官员是警役(constable)。警役是村或教区中一个重要的官吏 ，他的主要职责是维护乡村的安全，处理一些小的事情。警役通常根据乡村的习俗，由 村民或教区内的居民选举本地有一定社会地位与财产的人出任，充当警役的人得对本地 区的居民负责，向他们汇报工作。在地方社会中还有其他官员，如征税官和各种临时的 特派员，这些人也都由本地人充任。

由此我们看到，地方政府中绝大多数官员都是本地有地位、有身份、有财产的人。许 多研究表明，14世纪以来，兴起了乡绅阶层。他们精通法律，有雄厚的经济实力。逐渐 地，乡绅掌握了地方社会的政权，使得地方政权没有成为中央政权完完全全的统治工具 。乡绅作为一个阶层兴起并掌握地方政府是14世纪后半期英国地方社会的一个重要特征 。这表明地方社会有能力实现对本地区政治、经济、社会生活的治理，因而在地方政府 的运作中，考虑更多的是本地区的习俗与地方上的利益，为本社区的民众服务。

(二)地方政府的财政来源与政府运作的各项开支。首先我们考察中世纪英国地方官员 领薪俸的情况。在现实生活中，只有那些拥有一定数量土地的人，才有出任官员的资格 ，拥有这种资格的同时，他们也有处理地方公共事务的义务，这表现为绝大多数的地方 官员是不领取中央政权薪俸的。对郡守而言，由于他是国王派遣到地方的官吏，因此他 可以从为国王征收的税收中扣除一部分作为薪俸。而对于后来取代郡守地位的治安法官 来讲，他们是义务性的地方官员，除季法庭(quarter sessions)开庭期间每天领取4先 令的津贴外，没有任何官方报酬。督察官的情况与治安法官相似，也是义务性的，无任 何报酬，直到1487年的一个法令才规定督察官应该领取薪俸。再如警役，他们所管理的 事务是些社区性的公共事务，其性质也是义务性的。地方政府的开支还包括地方公共事 务的开支，比如建筑或维修教堂、桥梁、道路以及支付议员出席议会的费用等。这些资 金是由地方官员在郡法庭或百户区法庭或教区会议上提出议案，在大家商讨后再具体摊 到每个人头上。由于中央政府不能从财政上控制地方政府，因而地方官员在处理地方事 务中，所受到的来自中央的束缚与限制是很少的。

(三)地方社会的运作与自治。中世纪英国地方社会的组织与管理形式经历了从盎格鲁 ——萨克森时期的以郡守为中心到都铎王朝时期的以治安法官为中心的形式转变，贯穿 于这种形式转变主线的是地方社会的自治特色。国外学者一般认为，中世纪英国地方社 会的自治形式是国王命令下的自治政府，最早的论述可能是怀特(注：参见White A·B.Self Government at the King's Command,Minueapolis,1933.)，近来持这种观点的学 者以莱昂为代表，他认为：“尽管国王命令下的自治政府在词语上有些矛盾，然而很明 显，在郡、百户区、镇层次上，地方政府很大程度由居民自身管理。”[8](P406)当我 们再联系英国法律传统时，我们发现地方自治体现的是一种权利：一方面是地方社会自 己管理的权利，社区的居民可以依照当地的习俗与习惯来处理社区共同体内发生的事务 ；另一方面则体现了限制国王与国家的权力，国王不能随意依据自己的意志处理问题。

盎格鲁——萨克森时期的英国地方政府组织主要分为两级，即郡与百户区。他们各有 自己的法庭，其性质属于公共法庭。郡法庭一般是每四周举行一次会议。郡庭主持人是 郡守，参加者原则上应包括郡内所有的自由人。因为根据传统，参加郡庭是自由人的权 利同时也是义务。后来随着封建制度的建立，这种权利与义务又与封建土地所有制相联 系，只有自由土地持有人才有权利出席郡法庭。郡法庭职能主要是处理郡中的司法、行 政、公共生活及其他社区事务，如审理郡中发生的各种民事刑事案件，对涉及到公共利 益的事务进行协调与处理，征收地方事务所需要的资金；负责选举议会议员与地方官员 ，如督察官、高级警役等。百户区也有自己的法庭，百户区法庭带有部落群众集会裁决 纠纷的性质，它是处理邻里关系的会议。公共事务的管理离不开公众的参与，在公共治 安方面，所有地方上的人都有义务协助警役工作，在实施法律的过程中，村民参与陪审 团是一项义务。如果说郡、百户区能形成自己的地方团体观念，几个世纪以来人们的公 共参与活动就是其基础，正如布朗所认为的：“几个世纪以来，人们在郡法庭和郡公共 事务上的实践活动，使得郡形成了自己的一种结合体，百户区与教区也是如此。”[7]( P149)而这种公共参与的形式正是以权利义务的关系为基础，参与从本质上就意味着一 种权利。在一种强调主体权利的法律传统下，自由人以权利个体的身份进入公共社会生 活，参与公共事务的管理。地方社会中众多的权利个体共同活动的结果产生了地方社会 的区域认同感；同时地方社会相对于中央政权来讲，它也是一个权利的主体，在接受中 央管辖的同时，它有权利(同时也有能力)自己治理本社区的事务。

12—13世纪，随着普通法的产生与发展，大多数司法案件移交给了中央法庭。但在地 方社会中，自治的性质并未发生改变，而是向以治安法官为中心的地方自治的形式转变 。治安法官一职萌芽于13世纪。1360年，爱德华三世颁布法令，要求各郡由3～4名富有 并精通法律的人负责地方上的司法事务，不久出现治安法官(justice of peace)这一称 号。1362年法律规定治安法官每年应开庭4次，此法庭就是通常所说的“季法庭”。此 后，治安法官获得审理对郡守不满诉讼的权利。1461年法令规定郡守无权逮捕犯人以及 收取罚金，而应将案件转移到治安法官处，这表明郡守地位的最终衰落与治安法官在地 方上中心地位的最终确立。都铎王朝时期，中央赋予了治安法官更大的、几乎是无所不 包的权力：贯彻国王与中央的命令，受理地方上的各种案件，维护本地的治安，颁布地 方性工商业条例，调整工资，确定济贫税率，批准或撤销酒馆，查禁非法书籍等等，几 乎涵盖了所有地方上的事务，所以有人认为：“在伊丽莎白时代，绝大多数人并未完全 处于中央政权的直接管辖下，大多数人由地方官员管理，特别是治安法官们决定其命运 。”[9](P50)治安法官是一个小的团体，开始时每郡由6～8人组成，到都铎王朝时增至 30～40人，形成团体管理的模式。治安法官是由国王通过委任状的形式予以任命，受枢 密院和星室法庭(star chamber)的监督。从这层意义上来讲，国王加强了对地方社会的 控制。但是在另一个方面，担任治安法官有严格的资格限制，只有年收入达到20英镑的 土地所有者才有任职资格。因此，担任治安法官的人都是地方上的乡绅。前述治安法官 是义务性的地方官吏，除季法庭开庭期间每天领取4先令的津贴外，他们没有任何官方 报酬，因此治安法官有很大的独立性，能在较大程度上代表地方社区的利益。

都铎王朝时期，随着宗教改革与圈地运动的继续进行，出现了众多的无业者，他们到 处流浪，成为中世纪晚期英国社会中的一个严重问题。宗教改革前，教会通过各地的修 道院以及各种慈善组织，或是有计划地，或是临时性地对穷人进行救济。宗教改革后， 随着教会势力的削弱，这种救济明显地减少了。虽然中央政府在这方面做了一些努力， 但主要的还是各地方政府采取各种措施进行救济。地方社会中教区在实施济贫方面的作 用是巨大的。教区原来是教会组织的最小单位，后来取代了村的地位，逐渐具有了非教 会性的能。1536年法案要求教堂执事等每周征集救济，从而为设立专职救济官员奠定 了基础，初步建立了以教区为基础的救济体系。[10](P23)1601年《济贫法》规定，教 区是执行《济贫法》的单位，教区的主要组织机构是教区委员会，主要官员是济贫监督 ，每年济贫监督由治安法官任命。教区可以对流浪者、扰乱礼拜秩序者处以罚金。教区 委员会会议在处理地方事务时，均是公开的。因此，对普通老百姓来讲，教区对他们日 常生活的影响是很大的。由此可见，以社区共同体成员为基础的教区会议实现了英国地 方社会最基层意义上的自治。

中世纪英国逐渐形成的自治制度，奠定了英国近现代地方政府的基础。19世纪的一系 列地方政府改革则基本奠定了现代英国地方政府的结构。事实上，这些变化都源于中世 纪的社会生活，中世纪英国的地方社会贯穿着自治的主线，自治形式有变化，但是自治 的本质并未发生改变。