智慧治理的内涵及其发展趋势

摘 要:新科技革命正在将人类推向以“智慧治理”为支撑的智慧社会新阶段。智慧治理包含“社会服务型”的治理理念，“精准化决策”的治理目标，“整体智能型”的治理架构，以及“价值互联”的治理主体。在基层治理实践中，智慧治理面临制度更新滞后、治理秩序变革、技术伦理缺失及隐私风险等现实困境。对此，需要加快推动智慧治理配套体制机制创新，加强智慧治理科技支撑能力，构建全社会数据开放共享体系、构建以人为中心的“有温度的智慧治理体系”，从而推动形成“善治”与“善智”互构的社会治理现代化图景。

随着现代信息技术的发展和应用，社会的信息化水平逐步提高，其中信息技术嵌入国家治理的各层面各环节，对国家治理提出了数字化转型的要求，也推动了智慧治理的规划、设计、建设和应用，改变了国家治理的结构、过程及其运行方式，形成了引领全球治理变革的潮流。世界各国政府不断提出智慧治理的相关行动方案，利用信息技术赋能国家治理，加快了智慧治理发展的进程，提高了国家治理的效率和效能。

清华大学社会治理与发展研究院院长张成岗，清华大学社会创新与风险管理研究中心研究员阿柔娜认为，智慧治理面临制度更新滞后、治理秩序变革、技术伦理缺失及隐私风险等现实困境。应加快推动智慧治理配套体制机制创新，加强智慧治理科技支撑能力，构建全社会数据开放共享体系、构建以人为中心的“有温度的智慧治理体系”，从而推动形成“善治”与“善智”互构的社会治理现代化图景。上海交通大学中国城市治理研究院教授韩志明认为，随着国家治理日益迈向信息化、数字化和智能化，智慧治理成为国家治理转型升级的战略选择，有助于更加细致和深入地刻画社会事实、优化社会事实间的逻辑关系、提高国家治理能力和治理水平。与此同时，智慧治理发展中的隐忧也逐渐显现，需要理性对待和冷静反思。

如何以智慧治理推进基层治理现代化？

1、加快推动基层智慧治理配套体制机制创新。新时代的智慧治理，亟需全方位擘画蓝图。一是从顶层设计加强对技术发展的研判，从整体性出发把握智慧治理全局，建立贯通基层治理和国家治理的长效机制。二是建立健全智慧治理相关法律法规体系，推动“智慧治理”法治化进程。三是建立完善智慧治理评价体系。

2、加强基层智慧治理的科技支撑能力。一方面，要持续提高科技支撑能力，提升智慧治理的知识供给能力，加强数据搜集分析能力，提供更加科学和准确的决策数据；推动科技治理体系建设，加深智慧治理与科技治理融合，保证数据客观准确，减少数据使用风险。另一方面，还应重视技术韧性，挖掘“智治”的价值张力，正确处理“人治”与“技治”的关系，实现相互赋能，始终将以人为本作为智慧治理的逻辑起点。

3、构建安全的基层数据开放共享体系。加速建构社会数据开放共享体系，整合共享信息，通过制度约束和社会监督，降低科技风险，盘活并且保证数据资源的准确性与客观性。面向未来应当搭建基层信息整合与多元交互的智慧治理平台，从“碎片化”的基层治理转向“整体性”的基层智慧治理。

4、构建以人为中心的“有温度的智慧治理体系”。重视建构“人技共生”的理想化生态，重塑技术作为基层智慧治理的规则和价值取向的工具定位。应将“以人为本”理念贯穿于智慧治理的顶层设计中，注重“人技共治”的重要价值内核，推动技术文化与基层文化相融合，提升基层治理的凝聚力，推动价值互联的社群关系的建立。

智慧治理驱动国家治理现代化的技术逻辑是什么？

1、计算：更加细致和深入地刻画社会事实。国家治理现代化是国家计算体系不断发展的过程。国家通过监测或管制等手段，对复杂的社会事实进行信息化，不断改进国家计算的参数、函数和模型，形成不同形态的数字、数据和图表，使其能够被看到、被发现与被测量，最终呈现为可阅读和可治理的社会事实。

2、算法：建构和优化社会事实间的逻辑关系。实现国家治理现代化，必须要深入落实国家计算，围绕国家治理的具体任务，选择和设计恰当的算法，建构适当的计算规则，对各种参数或指标进行运算，形成国家治理的新知识，建构和优化社会事实间的逻辑关系，根据计算的结果输出相应的管理和服务。

3、算力：提高国家治理的运算能力。更高水平的算力依赖于更加精致的算法，更加精致的算法需要更加多维度和细粒度的信息、更加精准细致的计算。大数据、物联网和区块链等技术拓展了对社会监测的广度和深度，提高了信息处理的效率，极大地提高了测算社会的能力。

完善国家创新体系有哪些具体建议？

1、进一步强化国家科技创新统筹协调机制。在现有的国家科技统筹机制上，进一步强化完善国家层面的科技创新协调机制和加大统筹协调力度。重点打通科技与教育、科技与产业、科技与基金、科技与财政之间的壁垒，实现科研资源的整合。

2、构建以国家战略和产业发展为导向的科技创新发展方向。进一步致力于形成以国家战略需要和产业发展需要为标准的科技创新发展导向，改变以简单的项目申请和论文专利数量等简单量化指标为核心的评价体系，加强科学研究的可持续性和长期性。

3、建立以企业和科研机构为承担主体的重大科研项目发包制。改变以科学家个人为承担主体的重大项目发包制，建立以企业和大型科研院所机构为主体的项目承担机制，由它们受包后，再通过市场机制来邀请科学家进入，最后，也由它们向国家负责。

4、实施以成果为唯一验收标准的项目管理制。改变现有以过程监督和经费管理为主的复合管理评估机制，重点以成果为唯一验收标准。预期成果的设计应根据项目的规模和目标来制定，以产业化应用为目标的预期成果必须要以投产见效为验收，而以原理性验证为目标的科研项目应该以实质性的知识发现为验收。

5、建立首席科学家全权负责制。在科研项目的实施过程中，无论是以企业还是以科研院所科研人员为主体的科研项目，都应该建立项目首席科学家全权负责制。而完善这一制度，需要出台相应的法律法规，保障项目负责科学家的科研自主权和资源使用权。

6、清理影响科学家全心工作的不合理行政干预。各级科研管理领导干部应认识到科学家每天的有效工作时间是整个科研体系最宝贵的资源和财富。在当前国家科技发展和国际竞争的关键时期，各级教科研相关部门，都应该切实保护科学家的研究热情，避免对科学家有效工作时间的干扰和剥夺。

更多精彩观点

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智慧治理的内涵

1、治理理念从“经济主导型”向“社会服务型”转变

在新技术革命的推动下，传统的社会治理和公共服务体系将从过去的经济效率占据主要地位转向以人民幸福感、获得感和安全感为核心。在新技术革命进程中，智慧治理将更加注重“算力技术”与“人文技术”相统一的综合治理，更加关注技术理性与价值理性的深度融合，满足多主体、多元化、多层次的个体社会利益表达诉求，规制由技术变革引发的“人文失落”和价值盲区，在重构服务型政府的同时实现社会“善治”。

2、治理目标从“相机决策”向“精准化决策”转变

智慧治理应用场景的复杂性决定了智慧治理中存在着高度不确定性和非程序化特征。以往治理目标的确定主要依赖于行政管理者的“相机决策”进而实行因地制宜的实施治理策略；新一代信息技术如云计算、物联网、区块链等，为智慧治理目标的确定提供了成熟的技术支撑，为智慧治理目标的精准化奠定了坚实基础，进而使趋向场景关注的智慧治理新范式得以形成。

3、治理架构从“分散协同型”向“整体智能型”转变

传统的线下实体治理主体在地理位置上呈现出碎片化特征，各主体在政府主导下虽在空间上分散，但还处于协同状态，只是这种协同效率相对较低。智慧治理将依托新兴技术对政府与公众进行双向“赋权”和“赋能”，未来的社会治理架构将不再是线性、链式以及科层化的“垂直独立型”组织架构，而是更加注重多元主体实质性参与的线上线下相结合的“整体智能型”治理架构，即构建政府、社会、公众等多元主体共同参与的平台生态圈并依靠规则制约多元主体，实现共生演化，从而推动“善智”与“善治”互构。

4、治理主体从“信息互联”向“价值互联”转变

传统的社会治理逐步实现了初级的“智慧”，“互联网 政务”等形式使得政民互动可在线上进行，但是这样的“智慧”并不能真正实现治理主体间的信息互通、资源共享和协同治理。未来的智慧治理将采用更智慧的技术，在更加智慧的治理架构上实现基础设施的普及和智能技术的应用创新，激发数据价值，重塑价值和道德体系，使得治理主体间天然互信，推动构建更加智能的“互信社会”。

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智慧治理驱动国家治理现代化的技术逻辑

1、计算：更加细致和深入地刻画社会事实

国家计算是国家及其代理人根据国家意志和需要对复杂多样的社会事实进行的运算。作为特殊的计算形态，国家计算主要包括参数、规则和公式等基本要素，不同的元素根据特定的规则而形成特定的逻辑关系。具体的社会事实只有进入计算系统，转化为国家计算系统可以运算的符号、指标或参数，才有可能成为国家治理关注和处理的对象。国家通过监测或管制等手段，对复杂的社会事实进行信息化，不断改进国家计算的参数、函数和模型，形成不同形态的数字、数据和图表，使其能够被看到、被发现与被测量，最终呈现为可阅读和可治理的社会事实。

显然，概念及其定义越细致，种类或类型越多样，参数和指标越客观，运算的公式越合理，国家计算的科学性就更强，对社会事实的把握就越可靠，国家治理的精细化程度也就更高。其中，社会事实的分化发展推动了国家计算系统的升级，因为不同类型的社会事实要求国家给予不同的处理方式，需要更智慧化的国家计算体系。而国家治理体系的发展也带来国家计算的复杂化，不同政府部门基于各自的立场和角度来展开计算，建构了多层次、多条线和多中心的国家计算体系，从而提高了国家计算的覆盖面和有效性。

2、算法：建构和优化社会事实间的逻辑关系

算法是高度理性化的行动方案，是基于国家立场的治理实践，其实质是通过对社会事实的“加减乘除”，获得清晰化的国家治理图像，特别是确定不同社会主体的权利与义务，创设国家治理的流程和方法。

从某种意义上说，算法也是理解社会的工具，是获得治理知识的重要途径，是知识生产的特殊方法。面对复杂多样的社会事实，特别是突发性的危机，合理的算法能够准确阅读社会事实，清楚判断问题及其发展的状况，决定国家治理的应对之道。在大多数时候，算法都是以数字化的形式来运行的，具有定量化和精准性等特点，因而更多具有客观和理性的色彩。就此而言，算法就不简单是参数和函数的选择、赋值和运算等问题，而且是以高度量化的方式来测算社会，为社会事实设定关系及其规则。

智慧治理以泛在的方式进行计算，将可能的社会事实全部封装进计算系统，逐步形成了日趋完整的社会镜像。相对于手工作业的分布式计算模式，智慧治理依靠集中化的算法来获得“智慧”，集中既是数据和信息的快速集中，也是相关的治理资源和力量的集中。运算的过程就是算法作用于社会事实的过程，实现了对社会事实的清晰化解析，同时也不断地衍生形成新的社会事实。人工智能等信息技术的应用使得智慧治理可以更好地监测和分析社会事实，甚至是做到提前预判，先行进行精准干预，有利于提高预防和应对危机的能力。

3、算力：提高国家治理的运算能力

如果说国家计算是国家建立治理的议程，获取社会事实的清晰图景，算法是绘图的工具和方法，是对复杂的社会事实进行主观化的设计和建构，那么算力就是进行运算的能力，是落实算法的技能和条件，也是对算法结果的检验。其中最重要的标准就是，是否提高了社会事实的清晰度、生产出了更加有用的知识、提高了解决问题的效能。

随着社会进入到数字化时代，所有的社会事实都能以数据的形式被记录下来，整个社会也正在以数字化形式展现出来，这就有可能采用自动化甚至智能化的方式来进行计算。更高水平的算力依赖于更加精致的算法，更加精致的算法需要更加多维度和细粒度的信息、更加精准细致的计算。大数据、物联网和区块链等技术拓展了对社会监测的广度和深度，提高了信息处理的效率，极大地提高了测算社会的能力。但应该注意的是，社会具有动态性、交互性和偶发性，社会事实具有不可避免的模糊性，时刻考验着国家治理的算力。且智慧治理在提升社会治理效能的同时，也带来了信息安全和隐私保护等现实问题。

国家对社会事实进行持续的计算，以获得社会事实的清晰图像。由此，国家治理的过程也日渐变得更加条理化，同时也更多袒露在社会面前，被社会所看见、所发现和所理解，这就刺激和推动了社会对国家进行计算。很显然，社会民众可以更加方便地获得有关国家运行的信息，可以对国家及其代理人进行画像，从而使国家治理变得更加透明，在一定程度上抑制公权力的任性或不作为。这也就是说，智慧治理不仅提高了社会事实的清晰度，也提升国家治理的公开性和透明度。

03

智慧治理给基层治理现代化带来的风险挑战

1、制度困境：配套制度建设滞后于基层治理智慧化程度

当前，正处于智慧治理推进基层治理现代化的初创时期，其政策制度的出台滞后于技术创新实践，从而会阻碍基层治理现代化向纵深发展。其制度困境主要表现在：一是现有制度框架有待突破。二是缺失合理的技术资源配置制度。三是缺乏基层治理智慧化效能评价制度。

2、秩序困境：基于数据和算法的决策风险

基层治理决策正处于从依赖经验的网格化治理转向依赖技术的网格化治理的转型期。一旦输入的数据值错误，或者数据值不够客观，则容易出现基层治理决策错误。再者，在基层治理中，决策者无需去关注整个技术操作过程就能得到治理决策方案，而这一技术操作过程的“不透明性”，容易包含“不稳定、不公平和不劳而获的因素”，其算法偏见或者歧视往往可能会被掩盖。由此，智慧治理愈发依赖数据和算法，基层治理秩序将由“质性”转为“量化”。

3、伦理困境：技术依赖导致智慧治理忽视价值理性

在推进基层治理现代化的同时容易过于依赖信息技术，过于追求基层治理的技术理性而忽视价值理性，从而出现智慧治理中主体性消解的伦理困境。智慧治理越发展，基层治理主体愈发依赖技术，技术逐步吞噬基层治理主体的决策和执行的自主性，容易陷入“靠数据说话”的技术理性占主导的惯性思维，将基层治理的权力由“人”交付给“技术”，这将出现技术与人的主体地位变动的风险。

4、信息困境：智慧治理的“超载现象”与隐私泄漏

在智慧社会中，信息高度共享的特征使得很多数据暴露在网络中，隐私保护和信息安全遭到冲击，逐渐上升为困扰智慧治理的秩序风险。一是基层治理与上位治理数据联通困难。二是数据联通后基层治理信息共享困难。三是技术尚未达到保证基层社会公众信息绝对安全的水准。

04

以智慧治理推进基层治理现代化：破解路径与未来展望

1、加快推动基层智慧治理配套体制机制创新

一是从顶层设计加强对技术发展的研判，从整体性出发把握智慧治理全局，建立贯通基层治理和国家治理的长效机制。通过建立高效的统筹协调机制，实现智慧治理的高效有序，推动地方政府协调融合，注重突破基层治理难点与瓶颈，积极推动试点引领作用。二是建立健全智慧治理相关法律法规体系，推动“智慧治理”法治化进程。新时代智慧治理法治化应体现智慧理念，更新智慧治理内涵，倡导智慧治理成为社会治理的功能性需求，创造中国特色的智慧治理理念和价值观。通过配套的法律法规，完善严格的智慧治理默认设置，明确治理主体的责任和地位，细化治理主体智慧化流程。三是建立完善智慧治理评价体系。智慧治理在一定意义上是基于新兴技术革新的动态性数据治理新模式，其技术要素的介入将使智慧治理不断更新其内涵。

2、加强基层智慧治理的科技支撑能力

应从“软知识”和“硬技术”双向发力：一方面，要持续提高科技支撑能力，提升智慧治理的知识供给能力，加强数据搜集分析能力，提供更加科学和准确的决策数据；推动科技治理体系建设，加深智慧治理与科技治理融合，保证数据客观准确，减少数据使用风险。另一方面，还应重视技术韧性，挖掘“智治”的价值张力，正确处理“人治”与“技治”的关系，实现相互赋能，始终将以人为本作为智慧治理的逻辑起点。

3、构建安全的基层数据开放共享体系

在推动基层智慧治理的过程中，应确保基层数据精准链接，减少数据“结节”，加速推动数据资源作为预测、监管和干预等治理措施的科学依据。加速建构社会数据开放共享体系，整合共享信息，通过制度约束和社会监督，降低科技风险，盘活并且保证数据资源的准确性与客观性。面向未来应当搭建基层信息整合与多元交互的智慧治理平台，从“碎片化”的基层治理转向“整体性”的基层智慧治理。打破现有的基层治理格局，推动技术价值整合，即时有效地捕捉不同基层治理场域中的相关行为和事件，得到交互信息和数据，并通过技术处理形成更加精确有用的信息。

4、构建以人为中心的“有温度的智慧治理体系”

基层智慧治理应重视建构“人技共生”的理想化生态，重塑技术作为基层智慧治理的规则和价值取向的工具定位。应将“以人为本”理念贯穿于智慧治理的顶层设计中，注重“人技共治”的重要价值内核，推动技术文化与基层文化相融合，提升基层治理的凝聚力，推动价值互联的社群关系的建立。在智慧社会场景下，智慧治理必然要借助多元主体和技术互构的协同关系结构，建设价值耦合的高质量智慧治理。在智慧治理体系中，应当充分调动“社群”成员的积极性，借力新兴技术如区块链技术本身所具有的链接机制，破除基层社区间的信息传播边界，建立共同信仰，推动构建共建共治共享的智慧治理新局面。