长城智库｜徐苏涛：新经济地理上的城市发展模式与经济发展模式协同演进

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一、新经济地理上的城市结构与变迁

过去我们都讲“经济地理”，主要是以地域为单元研究世界各国、各地区经济活动的系统和它的发展过程，包括经济活动的区位、空间组合类型和发展过程等等。但在新经济条件下，伴随信息技术的出现、生产力不断提升、人的价值的放大以及全球化不断延展，人们的经济活动或者一个地区的发展空间、发展战略、资源配置、发展条件发生了重大变化，上个世纪而出现的新的经济地理，或者新经济地理学，将让位于如今新经济意义上的地理。那么，这个新经济地理到底新经济在哪里？我想主要体现在四个方面：一是由于信息技术的出现，新经济地理的发展空间从立足物理空间到借助虚拟空间。这其中，具有游戏规则制定权、定价权、分配权以及主导权的平台经济成为制高点，而打破时空分配的流量经济成为各国各地区角逐的重要蛋糕。比如，杭州便依靠平台经济+流量经济而迅速崛起。正是在虚拟空间上，打破了时空的距离，从区域小市场到全国、全球大市场，使得爆发成长具有了可能。二是由于生产力不断提升，新经济地理的区域战略从注重资源禀赋到注重人择优势。应该说，依靠资源禀赋的“天赋”、 自上而下的“他赋”让位于人择优势的“自赋。无中生有的新经济地理中心出现弯道超车的可能，依赖比较优势的经济体会越来越显得路径依赖与边缘化。比如，贵阳前瞻布局大数据，成为丑小鸭变凤凰的典型。这就意味着，很多城市如果能够抓住战略机遇做新事，就有可能在“平坦世界”中成为新的“尖峰”。三是由于人的价值的放大，新经济地理中的资源配置从要素资本驱动到愈加跟着人走。依靠廉价劳动力形成人口红利和城镇化进程中的土地红利等“要素驱动”，以及宽松货币和财政政策所形成的“投资驱动”都已难以为继并付出了巨大代价，而以人的价值驱动为核心，强调创新资源与产业要素跟着人走成为资源配置的主要方式。能够吸引大量青年才俊来安家落户、生根发芽、开花结果的城市，将最具发展活力。四是由于全球化不断延展，新经济地理的发展条件从优化自然环境到营造创新生态。营商环境、生态环境让位于创新生态，哪个地方的创新生态越好，那么新的创新人才、资本、技术等就会流向哪里。

那么，这个新经济地理到底体现在哪些方面？或者说，新经济地理上最大的城市发展结构是什么？我想，这便需要用新兴产业的、创新资源的、金融资本的以及人口结构的视角来去审视。一是新兴产业的视角。一个城市发展的层级主要取决于这个城市在全国、全球的产业分工与规模体量，当前最大的形势是去工业经济中心化与立新经济尖峰城市并存，一个城市的发展不能满足于产业经济体量的壮大，而在于新兴产业的制高点、主动权与主导权。二是创新资源的视角。这种资源不是自然资源，主要是科教智力资源，创新驱动的核心是对人的价值驱动，当前很多城市成建制地引进高校院所，必将以创新地图的演变加速产业版图的演变。三是金融资本的视角。自然是金融资本流到哪里越多哪里就发展越快，一个城市金融资本的发展要么依赖资源禀赋，要么争抢位势，要么借船出海，要么弯道超车，要么无中生有等等。四是人口结构的视角。谁掌握了青年才俊，谁就能够具有长久的发展活力与后劲。仅是争抢20-35岁的年轻人，还要优化创业者、企业家、科学家、工程师、产业工人等等的配比。某种意义上，一个地方的人口版图、创新版图、产业版图、财富版图将成为新经济地理的城市发展结构。这其中，人口是价值与财富创造的主体，创新资源是各种能量的源泉，产业是财富创造的主体和载体，金融则是创造财富的血液与分配财富的利器。

那么，在新经济地理中，决定全球或者一个国家与地区的新坐标新方位的核心是什么呢？或者说，整个新经济地理演化与变迁的动因是什么？我想这又取决于四个方面：一是文化地理。文化决定一个地区经济社会发展的厚度，当前任何一个国家或地区最缺的永远不是新产业、新技术、新业态、新模式，而是新思想新观念。很多时候正是由于思想文化的贫困造成了经济社会发展的矛盾丛生。我们说当前的“春秋战国”依然存在，说的就是在县域竞争、城市竞争、区域竞争体制下，由于不同的思想文化产生了不同的发展模式与发展位势。尤其是缺少商业文明基因的地方一定难以产生创新文明。二是创业地理。我们常说，创业犹如荷尔蒙及其由以产生的不安分的心与不平凡的事，核心是将创新转化为一种持续经营的事业；而且哪里的创业最活跃，就越容易在海量的创业试错中涌现出一批企业、产生一批产业。中国改革开放40年的实践经历表明，创业是“以经济建设为中心”最大的主旋律、是“活力经济”的最大的组织动员机制、是点燃经济爆发增长“永动机”的引擎、是新时代实现“中国梦”最大发展通途、是引领新一轮“创新全球化”最大希望。三是创新地理。这里所说的创新地理，不单纯是创新资源的概念，而是将创新要素、创新能力、创新机制、创新环境融为一体的感念。在新一轮创新地理重构过程中，几乎是“人、财、物”都有的搞科学城，有财力有产业但没创新没人才的就搞科技城，缺人才的成建制引进高校院所，科教智力密集地区都在抢占国家实验室，科技智力资源不足的都在布局产业技术研究院等等，创新地理重构将从源头上影响产业地理重构。四是产业地理。在全球化背景下，一个城市或地区能否在全球经济分工与产业分工中占有一席之地，以及能否在激烈的国际及区际竞争中率先突围，取决于自身的个性是否突出。这个区域个性，反映在经济层面就是产业地理。产业地理越突出，在全球经济分工与产业分工就越有竞争力、影响力。这其中，创业地理、创新地理、产业地理与文化地理是环环相扣的，决定着经济地理版图的演变与变迁。一方面，文化地理带动创业地理、创业地理带动创新地理、创新地理带动产业地理；另一方面，创业地理犹如“叶”，创新地理犹如“茎”，产业地理犹如“干”，而文化地理犹如“根”。

二、从城市发展模式到经济发展模式

刚才我们阐述了新经济地理上的城市结构与变迁，核心说的是一个城市在全球化、新时代背景下，如何形成新的发展逻辑。如果用供需关系的角度来看，一个城市自生的、内生的发展路径就是创新城市发展模式与经济发展模式。而在当前，核心是促进城市发展模式、经济发展模式的“双转变双提升”。

第一个问题，城市发展模式与经济发展模式究竟是什么？

应该说，国内最早从理论到实践加强以城市发展方式转变推动经济发展方式转变的城市并卓有成效的是杭州。但从目前来看，在理论上并不是很清晰，在实践上也需要矫正。我认为，无论是城市发展模式、经济发展模式，都需要从布局投入、过程组织、产出结果三个角度去看待。这个“布局投入”，主要是什么样的功能定位、空间格局和资源条件；这个“过程组织”，主要是什么样的经营方式、治理结构、建设方式、组织方式等；这个“产出结果”，主要是产生什么样的形态、结构和水平。从这个意义上，我认为城市发展模式就是在一定城市功能（定位）、城市空间（格局）以及相应土地资源（开发）条件下，通过一定的城市经营、城市治理、开发建设以及城市更新等，形成特定城市形态、城市形象等全过程的发展结构、发展逻辑与发展机制；经济发展模式就是在一定的产业功能（定位）、产业空间（格局）以及相应的要素资源条件下，通过一定的产业组织、产业治理以及建设发展、经济增长，形成特定的产业结构、产业形态等全过程的发展结构、发展逻辑与发展机制。

第二个问题，为什么要强调城市发展模式与经济发展模式？

斯蒂格利茨曾经断言，21世纪对世界影响最大的有两件事，一件是美国高科技产业的发展，另一个是中国的城市（镇）化。为什么要把中国的城市化摆在这么重要的位置？原因很简单，城市化既是重大的投资区间刺激，可以利用市场化手段来解决城市开发、投资、建设、运营的系列问题；又是重大的消费空间拓展，利用动产与不动产、消费品与耐用品扩大家庭与社会的消费；既是重大的城市环境再造，让更多的人融入现代都市生活，享用现代文明福祉；又是重大的公共服务提升，为更多的家庭、居民提供更有优质的消费服务、公共服务、社会服务等。中国的城市化有这么几条相互交织、甚至杂交的线：一是以土地、投资、城建为主的一条线，一是以人口、产业、经济为主的一条线，一是以服务、生态、环境为主的一条线。抓住了城市化就抓住了以内需拉动经济增长的主动权，才能够打破新兴经济体的发展是由外部需求决定的发展结构。当然，我更相信未来真正对是世界影响最大的有三件事，一是中国的高科技产业，或者叫做中国的新经济，二是中国的城市化，三是中国的人民币国际化。这其中，中国的高科技带动的是价值跃升、中国的城市化体现的是需求拉动、人民币国际化加速的是财富分配，而这三个最具革命性的变量将影响着中国的经济发展模式。从这个意义上，探讨城市发展模式与经济发展模式变更具有理论意义、实践意义和政策意义。

第三个问题，城市发展模式与经济发展模式的范式是什么？

刚才我们更多地从需求和供给的大概关系，界定了城市发展模式与经济发展模式的关系，实际上更多的是新型城市化与产业高级化的关系。在此判断下，我认为城市发展模式与经济发展模式的范式主要由四种：一是以城市发展模式带动经济发展模式。这种发展范式主要体现在市级层面具有强大的资源统筹、组织动员能力的城市，甚至采用“统一开发、统一规划、统一建设”的开发建设模式。以杭州为例，其城市战略就是以城市发展方式的转变推动经济结构调整和产业转型升级，进而推动经济发展方式的转变，转变城市发展方式是转变经济发展方式的前提和保障。优点是城市环境、城市服务、城市治理、城市形象往往有优势；缺点是经济活力不足、产业结构难以适应城市发展定位。二是以经济发展模式带动城市发展模式。这种发展范式主要体现在县域经济比较强大、市级层面相对薄弱的城市。典型的表现就是经济建设优先，城市建设适应经济发展；各区县分布式实施规划开发、规划、建设；经济发展带动城市建设。优点是集中精力搞经济建设、经济发展水平与城市建设相对理性；缺点是城市化水平不足、中心城市辐射力不足、城市形态与形象有待提升。三是城市发展模式经济发展模式协同发展。这种发展范式主要体现在具有较高城市规划与产业规划、城市化与生产力布局协同发展、城市形态与产业机构协同演进的城市。只有具有较高城市规划与产业规划水准的，以及具有较高的城市管理与产业组织能力的，才能优化城市化与生产力布局协同发展。比如深圳特区，虽然在起步阶段没有一定城建与产业发展基础，但也没有发展包袱，能够在短时间内异军突起。四是城市发展模式与经济发展模式自生发展。当然，也存在一些城市在城市化层面自由蔓延发展，在产业高级化上也没什么动静，更不要说城市发展模式与经济发展模式了。

第四个问题，城市发展模式与经济发展模式到底转什么提什么？

我认为，无论是城市发展模式还是经济发展模式，都面临着共同转变、共同提升以及协同转变、协同提升的问题。在转变层面，主要体现为如下方面：一是从高增长到高质量。进入新时代，我国经济社会发展整体上从高速度发展到高质量发展，更加突出城市发展质量、经济发展质量的考核性指标、效益效率效能指标和资源环境约束性指标，更加注重城市综合承载力的提高，强调城市社会、经济与自然的协调发展，以及经济发展与生态环境的深度融合。二是从外延式到内涵式。城市发展强调集聚、集约、集群，打破做大城市规模、拉大城市框架，注重城市功能、城市承载力、城市创新能力、城市文化品质等城市内部价值的提高；产业发展的高端、高效、高价值链环节、高附加值，从传统工业化模式向新经济方向转变。三是从外生型到内生型。打破外需拉动、出口带动、招商引资的外生型发展模式，更加强调内需拉动、创新创业、根植发展等内生发展路径。四是从功能性到特色型。当前城市与产业的特色发展、错位发展、个性发展、传承发展成为城市发展的主题，需要更加强调的城市个性化和生命力以及产业的区域个性，避免陷入空间形态“千城一面”、经济形态趋同、产业发展一哄而上等弊病。五是从重环境到重生态。不仅注重自然环境、营商环境，更加注重产业生态、创新生态、文化生态。与此同时，在提升方面，也要加强如下方面的工作：一是提升战略位势，以城市代表国家参与全球竞争的角度，打造国家中心城市、区域中心城市等，尤其是成为新经济地理中心。二是创新发展理念，坚持新型城市化与产业高级化发展道路，建立开放型创新经济体、区域创新共同体等，实现城市发展模式与经济发展模式的协同演进。三是优化功能布局，以功能提升为核心加快城市发展模式与经济发展模式协同发展，从规划的源头、开发建设的源头促进城市功能与产业功能相结合。四是提升结构形态，围绕国际高端产业价值链、国际城市分工的制高点，不断推进城市形态与产业结构进阶发展。

三、把握新时代城市发展逻辑之变化

在以经济建设为中心的语境下，如果把城市发展模式与经济发展模式合为一体，那就是探讨城市发展逻辑了。应该说，在过去一轮城市发展过程中，我国城市发展的一般逻辑是政府既抓产业组织又直接参与经济发展（如国企及投资平台等），加强以修路、城建为代表的基础设施建设，然后在具有良好区位优势的的确建立工业园区或科技园区，再加强招商引资（承接国际产业梯度转移）和鼓励民营创新创业（建立出口导向型工业体系），等着大家都赚到辛苦钱了，然后再卖地买房子，进而实现经济的快速增长，然后逐步解决社会发展的各种问题，用经济发展来转移矛盾、解决问题。在这个过程中，一个城市发展的核心或者说地方政府的诀窍，在于通过大量城市土地功能的置换或者土地开发配置，地方政府手中有了土地——地方政府的“金饭碗”，然后利用级差地租以地生财，政府获得了大量城市基础设施建设资金，进而能改善投资环境，巢筑得好那么凤就蜂拥而至了。也正是在这种发展模式下，在短短的几十年内，中国的很多城市基本完成了城市化、工业化、市场化、信息化，建立了完整的工业体系、完成了资本原始积累、形成大规模基建能力等等，以至于不得不通过“一带一路”加强对新兴市场的商品输出、产能输出、资本输出、模式输出等。

进入中国改革开放第二个四十年，城市发展逻辑有了新的变化，甚至新的趋势，几乎可以概括为“讲故事/塑名片、营生态、搭平台、吸流量、提动能、打鸡血”。这个“讲故事/造名片”主要是立足区域个性给大家画个饼、找存在感，有想象力、吸引力和诱惑力，让更多人过来安家落户、创新创业和淘金；这个“营生态”主要是推进城市化经营，不仅是继续搞好基础设施以及造新的房子，更重要的是优化提升公共服务配套、营造创新生态；这个“搭平台”主要是培育科教源头、创新源头、创业源头、产业源头，核心是创新资源聚合的“池子”；这个“吸流量”，核心是人才、资本、技术，形成“中心-边缘”的城市发展结构；这个“提动能”就是讲短期的大项目招商引资、中期的新经济招商（新业态招商、平台招商、科技招商）、长期的创新创业长效活力相结合，产生更多的能量；这个“打鸡血”，就是让更多的企业家加大投资与扩大再生产、让中产阶层有更高的购买力与资产增值、让城乡居民有更大的获得感，尤其是让更多的充满创业精神和创业热情，“幸福是奋斗出来的”。但从分税制的财税结构以及地方政府能够掌握的主要资源来看，短期内依靠土地财政的结构不会改变，但立足土地财政而又跳出土地财政，成为一个地区城市发展逻辑的基石。这个所谓“立足土地财政而又跳出土地财政”，也就是“土地财政”在整个政府财政收支结构、社会投资、资源配置等领域占有重要位置，但依靠产业发展形成的地方财力、依靠市场机制形成的开发建设资金、依靠服务体系形成的有效供给、依靠生态环境形成的创新赋能成为经济社会发展的重要支撑。

这其中，促进城市发展模式与经济发展模式相结合的核心，或者说加快抢占新经济地理上顶层设计的核心，就要实现如下几个方面的结合：一是促进城市功能与产业功能耦合发展。一方面，城市功能定位决定产业定位，城市功能影响产业发展方向；另一方面，不管是城市的一般功能还是城市的主导功能，都需要一定的产业形态作为依托，产业结构升级带来城市功能提升。二是促进城市空间与产业空间有机结合。很多时候城市功能和产业发展在空间上是重叠的，城市功能的实现和产业的发展需要落实到具体的地理空间中，在城市里面体现为功能区的形式。不同功能区之间存在着相互联系，并且自城市核心区向外辐射形成一定的梯度布局。由于空间和区位条件的异质性，城市功能的实现和产业的发展必须根据空间特点，由专门的空间来承载，或展开梯度布局，或形成大集中、小分散的布局结构。三是促进土地供给与资源配置有机结合。优化土地财政收支结构，打破对土地财政的依赖性、降低地方财力城建建设的硬支出，强化土地统一储备与交易、土地稽查及挖潜，加快向空间、向地下、向效率要地等；尤其是在土地、信贷以及能耗指标收紧的情况下，强化市场配置资源能力、全球资源配置能力以及跨行政系统配置资源能力。四是促进城建投资与产业投资有机结合。优化财政支出在城建建设、产业扶持的资金配比，让更多的民间资本参与到城镇化、分享城镇化，用好民间资本并促进非公经济发展，走出城市化化投资建设过程中政府直接债务较高、外部游资过多而民间社会投资动力不足，政府投资平台路径依赖较重等困境。五是促进城市形态与产业结构协同进阶。从规划、战略、政策的源头促进城市发展模式与经济发展模式结合，以城市形态促进高端产业结构生成，以高端产业结构演进支撑城市发展，逐步解决生产力布局与城市功能或配套服务设施的矛盾、产业结构与城市定位和形象的矛盾。六是促进城市经营与产业组织协同发展。不仅在城市化领域强化以城市政府为主导的多元经营主体根据城市功能对城市环境的要求，运用市场经济手段，对以公共资源为主体的各种可经营资源进行资本化的市场运作，还在经济建设领域从公共服务提供到创新服务集成、再到新型产业组织，全面促进城市社会、经济、环境的和谐可持续发展。七是促进城市治理与产业治理共同发展。针对城市与产业发展失衡等，大力提升城市治理、产业治理能力，建立适宜现代都市生活、现代化产业体系的治理模式、治理结构、治理机制。八是促进城市更新与产业更新有机结合。不仅由点到面、由线到片，大力推进城市形态、街道建筑、自然人文景观、道路设施、城市河道、城市产业、城市管理的有机更新；还通过新旧动能转换、促进产业生态与创新生态闭环等促进产业转型升级。九是促进城市形象与产业名片有机结合。促进城市与产业的特色发展、错位发展、个性发展、传承发展，鼓励以城市历史文化为名、以自然资源条件和地理风貌为名的特色城市，促进以城市特色产业、以城市特殊功能为品牌的品牌城市。十是促进城市服务与经济发展有机结合。将经济增长与经济发展相结合，以及经济建设带动社会建设，强化城市服务供给侧改革、切实落实公共服务均等化，走出服务结构失衡，提升城市居民的体验感、获得感。

END

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