壹城智库 || 2021中国镇域高质量发展报告
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镇域在现代化建设中的地位
镇域是以建制镇行政区划为空间载体的空间单元。改革开放以来，随着经济发展和城镇化快速推进，撤乡设镇[1]成为行政区划调整中的常规操作。
1978年至2020年，建制镇数量由2176个增长至21157个，2020年建制镇的数量几乎是1978年的10倍。
截至2020年，在38741个乡镇级行政区划中，保留乡级建制的乡镇行政区划仅有8809个，占比不足四分之一[2]。预计“十四五”期间，撤乡设镇仍将持续。
改革开放初期，镇域经济是农村工业化的主战场。在长三角，以乡镇企业为主的分散式工业化，成为“苏南模式”的标志。
尽管乡镇工业化在20世纪90年代以后加快转型，长三角逐步迈向了园区化、集中化发展的道路，但乡镇企业在培养企业家精神、推动城乡融合发展等方面都产生了深远影响。
在珠三角，各种类型的专业镇在对外开放中加快崛起，成为市场化推动产业集群形成和发展的鲜活案例。
党的十八大以来，镇域经济呈现多元化发展势头：
传统的专业镇，加快转型升级，一方面迈向产业链、价值链中高端，另一方面也在努力探索多元化发展的新路子，成为供给侧结构性改革和践行新发展理念的先行者，如广东省东莞市虎门镇、浙江省乐清市柳市镇等；
大城市周边的小城镇，依托良好区位优势，加快改善基础设施和公共服务，成为吸纳中心城区疏解人口和产业的重要载体，如广东省佛山市南海区狮山镇、江苏省昆山市花桥镇等；特色小城镇，依托良好资源条件，传承特色优势产业，营造自身独特形象，提升地域文化品牌。
小城镇建设为镇域经济发展拓展空间，建制镇为镇域经济发展提供体制保障。如今，建制镇、小城镇已经成为城镇体系的重要组成部分。首先，部分建制镇已经迈入了中小城市的行列。部分建制镇在经济体量、人口规模等方面，已经与中小城市毫无二致。
广东省佛山市南海区狮山镇、东莞市长安镇等镇域的人口规模甚至已经超过50万，达到了中等城市的标准。其次，部分建制镇已经具备副县级甚至县级管理权限。
由于特殊的管理体制，东莞市、中山市、儋州市、嘉峪关市下辖的建制镇享有县级管理权限。除此之外，为适应建制镇人口和经济规模扩张，我国进行了多轮扩权强镇改革，相当一部分发展势头较好的建制镇享有了部分县级管理权限，有的建制镇还明确了副县级权限。
最后，小城镇在城镇体系的重要作用无可替代。加快我国城镇化进程，实现城镇化与工业化协调发展，小城镇占有重要的地位；发展小城镇，是实现我国农村现代化的必由之路。
在全面开启社会主义现代化强国建设新征程中，建制镇仍将发挥独特作用。为此，应将支持镇域发展提升到新高度：
作为践行新发展理念和推进供给侧结构性改革的重要载体，建制镇应加强跨区域产学研协作，更大力度实施创新驱动战略；作为疏解中心城区功能的重要载体，建制镇应加快推进与中心城区一体化进程，持续提升一体化水平；
作为乡村振兴的桥头堡，建制镇应发挥城市基础设施和公共服务向乡村延伸的桥梁作用；作为镇域范围内资源调控中心和行政中心，应按照区位条件、资源禀赋和发展基础，持续提升镇区承载力，提升乡镇服务农民功能；对发展条件较好、发展基础雄厚的特大镇，应加快论证和推动设市进程。
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镇域高质量发展评价对象和评价体系
基于小城镇在城镇体系和现代化战略中的地位和作用，以建制镇为依托，对镇域经济发展现状进行评估，对镇域经济发展模式进行剖析，具有重要理论意义和现实意义。
由于建制镇数量超过2万个，不同省份对建制镇的统计指标设置上存在差异，建制镇相关统计数据获取较为困难，无法对建制镇进行全样本评价。因此，课题组依据以下两个原则确定了研究对象：
一是从规模上，课题组选取规模较大的建制镇作为评价对象，即常住人口在4.5万人以上的建制镇。截至2020年底，常住人口4.5万人以上的建制镇大约5500个。二是在管理体制上，课题组将各省市区确定的扩权强镇对象作为评价对象。
依据城镇体系发展要求，基于对镇域高质量发展特点的理解，考虑数据可获取性，课题组从三个方面对镇域经济综合实力进行评价：
一是经济实力，使用一般公共预算收入这个指标来衡量；二是人口吸纳能力，主要包括两个指标，即常住人口规模、常住流动人口数量；三是要素配置能力，主要包括三个指标，即年末从业人员数、企业个数和规上工业企业数。需要说明的是，上述六个指标均为正向指标。
表1 镇域高质量发展评价指标
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镇域高质量发展评价结果
依据上述指标，课题组在广泛征求专家组意见的基础上，采用德尔菲法对指标赋权，并计算了镇域高质量综合得分。得分靠前的 500强建制镇，如表2所示。