国土空间规划背景下存量建设用地再利用策略研究——以广东省某市为例
当前，中国经济已迈入高质量发展阶段，经济结构正从增量扩张为主转向调整存量与做优增量并举。城市作为经济发展的核心载体，其建设发展也迎来重要拐点，由粗放外延增长向集约内涵发展，由更多关注数量转变为更多关注质量和品质。本文通过梳理总结相关文献和多个地区类似研究及实践案例，从存量建设用地的概念界定、构建存量建设用地识别体系、存量建设用地再开发利用需要解决的主要问题、存量建设用地再开发的有效策略建议等方面构建了符合发展诉求的“国土空间存量建设用地减量化导向”模式，为开展存量建设用地挖潜及有效利用提供理论支撑和方法借鉴。
原文已发布于公众号“中国国土空间规划”
作者简介：
修福宇，广东国地规划科技股份有限公司空间规划事业部区域战略研究组组长，城乡规划工程师
李建平，广东国地规划科技股份有限公司副总裁、总规划师，城乡规划教授级高级工程师，注册城乡规划师
陈韶清，广东国地规划科技股份有限公司空间规划事业部规划工程师
孙锦海，广东国地规划科技股份有限公司空间规划事业部总经理，国土高级工程师
存量建设用地具有特定政策内涵，各国的定义不一致（表1）。国内从狭义层面，基本形成了共识，即存量建设用地是指现有城乡建设用地范围内的闲置未利用土地，以及利用不充分、不合理、产出效率低，且具有再利用潜力的现有城乡建设用地。从这一概念出发，可理解为“闲置未利用土地，以及利用不充分、不合理、产出效率低”是存量建设用地的第一层含义，是识别现状建设用地是否可认定为存量建设用地的基础。存量建设用地的第二层含义是“具有再利用潜力”的现有城乡建设用地，在满足第一层含义的基础上，一定是具有明确的可再利用的现实方法与路径。例如可通过生态修复、拆旧复垦、三旧改造、增减挂钩等一系列政策路径来实现存量建设用地再利用的目的。
存量建设用地的再利用其核心内涵是将闲置未利用土地以及利用不充分、不合理、产出效率低的建设用地采取一定的手段与措施实现高效再利用的过程。应重点围绕土地利用中的“批、供、用”三大核心环节，立足于政策视角和资料的可获得性，可进一步将存量建设用地聚焦到“批而未供”“供而未用”“用而低效”三类。
立足存量建设用地的概念与内涵，以促进存量建设用地集约利用为指向，围绕土地利用中的“批、供、用”三大核心环节，考虑其土地获得、前期开发与具体利用效益，探索并构建“批而未供”“供而未用”“用而低效”三类存量建设用地识别体系。
“批而未供”主要指已经审批机关依法批准的农转用和征收用地中尚未完成供应的土地。“批”指国务院和省级人民政府批准的新增建设用地（含城市批次用地和单独选址用地）；“供”指上述已批土地中，依法办理供地手续的土地。“批而未供”地块为已依法批准农用地转用或土地征收，但因规划、政策调整或其他原因暂未实际办理供地手续的土地，该部分土地虽未实际供出，但同样占用了当年新增建设用地指标，属于存量建设用地。其中包含“批而未征”环节，即已批准征收或农地转用但尚未开展具体征收措施，一定程度上暂未完成土地产权的实际过渡，产权主体缺失，造成土地闲置以及整体利用效率的降低。
“供而未用”主要指土地使用者依法取得土地使用权之后，由于种种原因尚未开工建设且政府拟回收的空置地。该项认定标准参照《闲置土地处置办法》（原国土资源部令第53号）中相关规定，将供而未用闲置土地认定标准设定如下：一是国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定固定的动工开发日期满1年未动工开发的国有建设用地；二是已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1年的国有建设用地。
低效建设用地中包括“三旧”标图建库内城乡建设用地（旧厂房、旧城镇、旧村庄）、生态保护红线内需腾退的城乡建设用地和计划实施拆旧复垦潜力用地。
“三旧”改造低效建设用地识别：由于“三旧”标图建库内各类低效用地范围较广、总量较多，若直接采用，会存在部分地块近期改造潜力较低的情况，从而导致“用而低效”建设用地识别不够精准。因此，需进一步根据用地权属、区位、建设情况等因素，对“三旧”标图建库范围内的用地进行筛选，其中旧城镇应以城镇生活圈理念为指引，以城市双修为导向进行筛选。具体筛选路径建议如下：
非“三旧”改造低效建设用地识别：重点聚焦生态红线内不符合发展要求且需要腾退的城乡建设用地，这类用地属于不符合政策要求，且具有再利用潜力的建设用地，可采取“指标腾挪”的方式实施异地再利用，对“三调”中城乡建设用地与生态保护红线进行叠加，识别自然保护地核心区内不满足相关政策要求的城乡建设用地，筛选出生态保护红线内需腾退的城乡建设用地数据；对三调建设用地中203属性的建设用地、地质灾害点数据、农村地籍调查数据库中的闲置宅基地进行叠加，再扣除旧村庄低效建设用地数据，得到具有较高潜力的拆旧复垦用地数据（理论值）。
根据上述摸查方法得到全域可再利用存量建设用地现状一张图，示例如下：
立足国土空间规划的大背景，在存量建设用地识别的基础上，以存量建设用地再利用的四个基本问题为导向，通过构建合理的存量再利用分区、存量建设用地的有效盘活路径、合理的分期计划、完善的保障体系建议四个方面，来探索存量建设用地再利用的有效实施策略建议。
综合考虑空间治理要求、存量建设用地区位、现状实际等情况，通过对接国土空间规划和落实各类存量建设用地，层层细化划定存量建设用地策略分区，并实施差异化的管控策略。具体划定方法如下：
✍“批而未供”土地盘活路径
梳理影响土地“批而未供”形成的原因，主要从征地、招商、手续、地块问题四个方面提出“批而未供”土地盘活利用的合理化建议。
✍ “供而未用”土地盘活路径
主要从政府原因、企业原因两个维度，提出加快“供而未用”土地盘活利用的合理化建议。
✍ “用而低效”土地盘活路径
“用而低效”用地的盘活利用相对复杂，需利用的政策工具相对较多。本文提出采用“更新改造”“综合整治”“生态修复”三个方式，将城市更新、全域土地综合整治、生态修复等各类政策分类组合，共同推进“用而低效”建设用地的盘活利用。
按“重点优先、以点带面、分期实施，滚动发展”思路，在充分尊重各开发主体改造意向的基础上，结合现状发展条件、存量建设用地潜力评价结果、再利用方式、再利用重点实施项目、再利用难易程度，合理安排近、中、远期改造规模与结构，综合确定存量建设用地再利用建设的时序计划。
✍ 完善存量建设用地基础保障体系，保障项目平稳推进
一是进一步完善存量再利用政策体系，形成“存量识别-评估标准-实施管理”政策体系，保障存量再利用工作的开展；二是搭建“总体规划-存量再利用专项规划-存量再利用片区策划-项目单元实施策划”四层级的存量再利用规划管理体系；三是制定考核奖惩制度，建立相应的存量建设用地再利用激励机制，有效激发低效土地再利用积极性。
✍ 构建存量建设用地信息化管理平台，提高存量建设用地监管效率
进一步加强存量建设用地管理的数字化和信息化水平，建设存量建设用地管理信息平台，提供存量建设用地一张图、项目全生命周期管理、二三维辅助决策等应用，为存量建设用地计划申报、数据建库、规划编制、项目实施等全流程关键环节提供线上办理和决策支持。
随着我国城镇化进入下半场，向存量要资源、向存量要空间、向存量要质量，积极盘活“僵化”或“价值低”资源资产，不仅成为我国规划体系改革和本轮国土空间规划的重点任务之一，也是各级政府和国家治理能力现代化建设的重要内容。对于大多数城市而言，增强存量发展思维，建立增存并举策略，积极推进存量建设用地再开发，是实现用地节约集约、空间布局合理、人居环境改善、城市形态提升和城市治理现代化现实需要，也是实现高质量、品质化发展的关键。本研究围绕如何解决存量建设用地再开发利用的四个基本问题，提出的四个策略性建议，是结合具体项目实践的一些思考和总结，在概念内涵认识方面可能存在不足，在实际运用和操作中可能面临挑战，但希望我们的探索和建议，可以为大家带来启发和新的思考。
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空间规划事业部是国地科技从事各类规划编制与国土空间咨询服务的骨干，团队充分融合城规土规、地理信息、整治修复、产业经济、建筑景观、生态环保等多学科背景专业人才，实现从“五级三类”规划编制到规划应用的全方位服务，协助各地政府实现空间治理能力现代化，以及为客户创造国土空间价值。