James Putzel | 被俘获的土地：菲律宾农业改革的政治学
文献来源：James Putzel, A Captive Land: The Politics of Agrarian Reform in the Philippines, London: Catholic Institute for International Relations, 1992.
作者简介：James Putzel，英国伦敦政治经济学院国际发展研究系教授、危机国家研究中心（Crisis States Research Centre）主任，研究领域包括东南亚和东亚发展的比较政治学、土地改革、民主转型、发展型国家等，目前聚焦于危机国家的政治与治理，包括解读“失败国家”、东南亚的“政治伊斯兰”和艾滋病危机中的政治等。代表作有专著A Captive Land: the Politics of Agrarian Reform in the Philippines (1992), 学术论文 The Business of Aid: Transparency and Accountability in European Union Development Assistance, Accounting for the Dark Side of Social Capital, Thinking Strategically About Politics and Poverty。个人介绍见http://www.lse.ac.uk/international-development/people/james-putzel
本号先前推送的编译文章《诊断中国政治研究》认为跨国比较分析是深化中国政治研究的有效途径，而东南亚国家则是跨国研究比较合适的案例。本文延续这一研究思路，向读者推介菲律宾农业改革研究的经典之作—A Captive Land: The Politics of Agrarian Reform in the Philippines。
一、农业改革（agrarian reform）
与被俘获的土地（a captive land）
作者在开篇描绘了菲律宾的诸多反差之处，其中最鲜明的对比莫过于：菲律宾主要是一个农业国家，然而以土地为生的农民却饱受饥饿之苦。本书即是基于这种反差追问如下问题：为何农业改革在菲律宾政治议程中的重要性几乎贯穿整个20世纪，但是却没有发生实质性的土地再分配。
农业改革（agrarian reform）的定义本身就存在争议，在本书中是指由国家主导的向耕种者重新分配农业用地并提供产权保护和最低生活保障的项目。从这个角度看，农业改革兼具扶贫和国家经济发展双重使命。同时，农业改革将农业发展置于政治领域之中，不仅关注农业生产和分配的技术机制，而且关注生产资料的产权和控制。虽然各国对于农业改革的争论必须站在其特有的历史语境中理解，但是大部分的争论存在共通之处。它们都可看作两种观点之间的对抗：一种观点是农业改革必须以土地所有权的再分配和有效控制为核，另一种观点则反对广泛的再分配而希望改革关注农业生产力的提升。从1950年代后期开始，农业改革同时在第三世界国家和发达国家对外援助机构的政策讨论中迅速取代土地改革（land reform）。政策术语的转变是由一对矛盾引起的：一方面，反对再分配改革的决策者选择agrarian reform而非land reform的政治目的是将焦点从土地分配上转移，关注在既有财产权制度下的土地协议和生产力项目；另一方面，再分配改革的倡导者使用land reform这一术语则反映出他们将改革置于人际关系领域，必须以财产权利的再分配为基础。
“被俘获的土地”（a captive land）这一概念源于菲律宾农民领袖Jaime Tadeo的一次演讲，它具有多重含义。首先，它勾勒了国家与精英之间的关系。从很多层面来看菲律宾的国家可以被看成是精英利益，或者更确切地说是主宰政治生活的家族的俘虏（captive）。同时，它也是一个分裂性国家（fractured state），军队和官僚受制于妨碍政治制度稳固的庇护者。农业改革政策同时受到国家与经济的结构性特征和个体政治行动者的影响。其次，菲律宾的农业土地被极少数人所控制。通过追溯精英的历史起源及其在殖民期间俘获土地的方式、独立以后有关土地改革的政治争论，作者认为这种经济结构和土地占有模式不是殖民主义和精英统治的必然结果，而是特定的历史进程和菲律宾与美国决策者政治选择的产物。第三，该概念也被用来形容国家的“外国主导型经济”。经济、政治甚至文化在很大程度上成为外国尤其是美国的俘虏。
二、国家与农业改革
在菲律宾和其他地区，历史上农业改革的争论是围绕国家政策展开的。农业改革涉及影响既有财产权利和整个社会的经济组织的决策。同时，因为政治议程中的改革不仅是对贫困和失地问题的回应，也是对潜在或实际的政治不稳定的回应，这就触及到国家关注的核心问题——社会秩序。另外，农业改革也与国家能力，或者说国家的技术、行政和财政资源紧密相关。
从国家-社会关系层面研究农业改革的学者提出了理解菲律宾改革经验的重要问题。第一个问题是农业改革的国家政策是否主要由社会经济结构特征或掌权者的意识形态和行动所决定。换句话说，农业改革政策实质上是经济发展水平和社会阶级结构的反映吗？或者它由国家领导人的观念和行动所决定吗？
针对该问题，主要有结构论和观念论两种观点。结构论者认为农业改革的国家政策由农业生产系统的物质发展、体系内的阶级斗争和融入世界经济的方式所决定。观念论则认为再分配改革在国家领导人既有政治意愿又有合适的发展战略来推动时才有可能发生。农业改革的国家政策不是阶级关系简单的派生物，而是受到国家精英所采取的发展意识形态、特定个体的政治企业家精神（political entrepreneurship）和国家精英与社会团体之间的讨价还价的影响。通过将所有政策简化为生产模式发展状况的反映，结构论无法解释菲律宾和美国在亚洲的对外援助机构的政策争论中农业改革观点的差异性。观念论则忽视了社会经济结构对国家领导人的发展意识形态和行动的影响，在菲律宾的案例中还表现为对美国和其他外国行动者的影响。
农业改革的国家决策过程中最有趣的命题出现在关于威权政体、国家能力和国家的相对自主性在决定政策结果时的作用的争论。换句话说，国家机构和领导人是否通过农业改革来扩大其权威？或者说只有当国家机构拥有集中的权威和相当大的技术和行政资源时才可能实行农业改革吗？
农业改革的国家行动被部分学者解释为扩大国家自主性的手段。在菲律宾的情境中研究农业改革是否体现了国家自主性是必要的，必须求证官僚是否不受统治阶级控制来实行农业改革项目，从而培养农民对国家的忠诚。同时，许多学者将威权政府、政体或国家视为推行农业改革的最佳角色，这一观点假设社会的国家作用的扩大必然会削弱土地寡头，因此它忽视了这些寡头控制国家机构的可能性，也忽视了更具竞争性的政治体系中改革的可能性。另外，部分学者认为农业改革政策主要是由国家在历史上形成的能力所决定的，菲律宾难以实施农业改革是因为缺乏出色的政府官僚、缺乏土地档案和佃户组织的脆弱性。但是，这些因素不能简单地视作菲律宾政治体系的特征，国家能力并非一成不变，至少部分是由国家掌权者的政治选择所决定的。
为了理解农业改革的决策过程，分析国家层次的行动是重要的，国家领导人及其观念对政策结果会产生重要影响。但是，我们也需要谨记国家产生于社会。虽然国家具有制度身份，但它只能通过社会支持力量的认同、特定制度与国内外利益的联结方式来理解。菲律宾农业改革的研究必须重视菲律宾社会中相互冲突的冲突利益、国内外行动者所持的反对观念和策略的历史分析，这种分析需要将菲律宾的改革经验置于更广的比较和历史层面。
三、农业改革的三条路径
作者根据各方争论中对于农业土地再分配的态度、国家制度维护或转换的目标和转换或保持土地及财产关系的过程等方面区分了三种不同的农业改革路径。
第一是革命型农业改革（revolutionary agrarian reform）。革命运动曾试图通过满足农民对土地的需求来巩固国家权力。从革命的视角来看，农业改革意味着有偿或无偿地从非耕种土地所有者（non-tiller owners）那里征收土地，然后再分配给农业生产者。农业改革被视作农业部门的全面重建，往往与农民及其组织合作。大多数革命型农业改革的最终目标是巩固农村对革命组织所控制的新生国家制度的支持。革命型农业改革与其他二者的不同在于土地和财产关系的转换过程，而非建立社会主义的承诺。在第三世界国家，它往往是争论的催化剂，而未成为政策选项。菲律宾的农业改革主要围绕保守型和自由型两种进路展开。
第二是保守型农业改革（conservative agrarian reform）。保守路径希望通过农业改革立法来回应农民的需求，同时最小化对既有财产权利的干扰。保守路径所持的基本命题是：经济的健康运行要求土地、劳动力和资本市场的运转不受国家的干扰（包括国家发起的土地再分配）。从保守型改革的视角看，贫困问题并非是财产的不平等分配而是生产力低下导致的，大地主和既有的贸易和信用网络被视为在农村经济中发挥着不可替代的作用。保守路径的倡导者反对再分配改革，认为它违反了个人对私有财产的自然权利，这对财产的法律体系是破坏性的，会导致不安全和挫败性预期和生产与社会总体福利的下降。在对印度改革的讨论中，阿图尔·科利（Atul Kohli，1987）指出，以个人产权为基础的市场经济国家会采取改革的“修辞”，但同时避免采取任何此类实质行动。他强调国家没有能力反对主导的社会利益成为了常态。意料之中的是，农业改革的保守路径已经成为菲律宾和大多数第三世界国家的主流。
第三是自由型农业改革（liberal agrarian reform）。尽管保守路径已经成为菲律宾的主流，但并不表示它没有受到挑战。与革命型农业改革相似，自由路径将土地的再分配置于农村变革战略的核心。但是，尽管革命路径寻求推翻既有的国家结构，自由路径则将土地改革视为巩固既有的国家权威和战胜或预防农村革命运动的可靠手段。自由型改革者认为垄断权会阻碍土地、劳动力和农业市场的自由运转，它是农村部门贫困和分配效率低下的重要原因。自由型农业改革的一个核心命题是土地再分配将巩固私有产权制度。土地被视作特殊的财产，个人对它的权利会受到特定的限制，因为土地是有限的自然禀赋，它被某些人无限制的占用迟早会侵害他人从中受益的平等权。自由型改革者同时认为再分配将提高生产力和稳定政治秩序，所以国家征收土地是合法的，但是土地拥有者具有获得补偿的权利。在菲律宾，被国家官员和精英普遍支持的保守路径第一次受到挑战是在1950年代初的农民运动，之后的历次改革争论，自由路径都很活跃。
四、结语
尽管人口、雇佣模式和市场条件发生了变化，但是农业改革在菲律宾一直是一个重要的政治议题，这主要是以下三个相互联系的原因所导致：菲律宾农村的大多数人口还在贫困中挣扎，主要原因是没有土地；土地分配的不平等程度远比大多数分析者想象的严重；最重要的是，以农民支持为基础的社会运动不断为土地分配而斗争。农业改革已经成为向菲律宾社会中大多数无权无势者赋权的重要途径。
作者通过检视殖民国家和土地精英的历史起源，分析各个时期国内外不同政治行动者所采取的不同观点和行动向读者生动呈现了菲律宾农业改革的来龙去脉。作者认为改革政策取向的碰撞和变化不能简单地理解为是由既有的生产模式、政体的阶级特征或者世界体系中的国家地位所决定的。同时，再分配改革的失败不是国家能力的缺失所导致，而是权力平衡的结果。马科斯时期农业改革的徒劳无功表明政府的威权形式对改革并没有特殊的推动作用，而麦格赛赛较强的自由型改革意愿的受挫表明观念论对于农业改革的解释也显苍白。
在需要农业改革的社会，地主往往对国家具有相当大的影响，他们很难接受再分配改革政策，除非国家受到重大威胁。在这些国家中，农民的动员水平和对国家形成的挑战程度将是影响国家是否采取再分配改革的关键因素。菲律宾农民运动对国家的威胁不够强，使得掌权者认为再分配改革并非必需。另一方面，在绝大多数时候，发展战略和改革政策往往受到制度的严格限制，但是，在“选择的历史性时刻”，例如革命或危急时刻，政治行动超越常规限制的界限的可能性大大增加，此时的政治共识面临动摇和更新。此时实行再分配改革所受到的阻力会明显减小，然而戒严后的马科斯和革命后的阿基诺夫人并没有把握这个历史机遇。
编译：何家丞
编辑：吴温泉
审读：释启鹏
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