广州财力落后杭州背后：不同财权划分模式下，广州税收自留比例低
最近，阿城发布了“中国城市财力榜”，以考察重点城市的真实财力状况。
榜单发布后，2019年一般公共预算收入排名全国第8的广州，引发了最大的关注。
而关于其评论的一大焦点就在于：2019年GDP比杭州高出8千多亿元的广州，怎么一般公共预算收入还比杭州少了将近300亿元？
为了释清大家的疑惑，阿城决定对此进行探究，以揭开广州财力“虚弱”背后的真相。
01、广州税收自留比例约为杭州的一半
2019年，广州市实现地区生产总值23628.6亿元，排名全国第4，而同期杭州的GDP总量为15373.0亿元，不及广州的7成。
但在一般公共预算收入方面，杭州则反超广州。
2019年，广州全市一般公共预算收入为1697.2亿元，而同期杭州则高达1996.0亿元，约为广州的1.2倍。
一般公共预算收入由税收收入和非税收入构成，即一般公共预算收入=税收收入+非税收入。
其中，税收收入包含增值税、企业所得税、个人所得税等项目。而非税收入则囊括了专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资源有偿使用收入等项目。
值得注意的是，地方财政一般公共预算收入中的税收收入，并非当地所有企业和居民缴纳的所有税收，而是指按照“分税制”制度结算后留给当地使用的税收收入。
2019年，广州、杭州一般公共预算收入分析/搜狐城市
具体来看，2019年，广州市非税收入为372.2亿元，比杭州还高出了197.4亿元；由此可知，造成广州一般公共预算收入不及杭州的根源，就在于两者在税收收入上的悬殊差异。
2019年，广州市税收收入，即按照“分税制”制度结算给广州市使用的税收收入为1325.0亿元，而同期杭州的税收收入1791.2亿元，比广州高出466.2亿元。
结算给广州市使用的税收收入低，是因为当地税源不足吗？
实则不然。
据国家税务总局广州市税务局公告，2019年全年，广州市税务部门组织的国内税收收入，即本地所有企业和居民缴纳的所有税收高达4639.4亿元，而同期杭州这项收入仅为3459.0亿元，不及广州的75%。
2019年，广州、杭州税收自留情况分析/搜狐城市制图
税源充足之下，问题的核心实则在于广州税收自留比例低。
低到什么程度？2019年广州税收自留比例仅为28.56%，而同期杭州税收自留比例却达到了51.78%。
如此悬殊的税收自留比例背后，是广东、浙江两省不同的财权划分模式。
02、广东增加省级财权，浙江财力向县市倾斜
1994年开始全面推行的分税制财政体制，着眼的是中央和省级政府的财政关系，而对于省以下政府间财政关系，中央迄今没有限定统一的方案。
因而，当下中央和各省级政府实行统一的财政体制，而各省在自己内部的财政体制安排上，具有相当大的自由裁量权。于是，不同省份在税权归属和收入分享方案等方面存在较大差异，并最终形成了多种省以下财权划分模式。
这也意味着，广州、杭州两地税务部门组织的国内税收收入，在经过统一的中央地方财政收入划分方案后，还需按照粤浙两省各自的财权划分模式，才能最终划定自留税收比例。
根据粤府〔2010〕169号文、粤府〔2020〕9号文，广东省和市县政府间财政分配关系，按照省级固定收入、市县固定收入、省级与市县共享收入三个部分划定。
广东省各级财政收入具体划分方案/搜狐城市整理制图
其中，作为地方财政重要税种的增值税、企业所得税、个人所得税，广东现行财政体制规定，市县参与分享的增值税部分，中央分享50%、省级和市县各分享25%；此外，市县参与分享的企业所得税、个人所得税部分，中央分享60%，省级和市县各分享20%。
相较于广东，浙江的财权财力则选择向县市倾斜。
根据浙预财〔2015〕50号文规定，市县参与分享的增值税部分，中央分享50%，市县分享剩余的50%；市县参与分享的企业所得税、个人所得税部分，中央分享60%，市县分享剩余的40%，省级政府不参与分配。
浙江省各级财政收入具体划分方案/搜狐城市整理制图
但需注意的是，杭州相较于浙江省内普通地级市，在收入分享方案上较为特殊。
浙预财〔2015〕50号文规定，浙江省与杭州市（不含萧山区、余杭区、富阳区）收入实行总额分享，在分享范围内的各项税收地方部分的分享比例为16:84。
以市县参与分享的企业所得税为例，杭州市（不含萧山区、余杭区、富阳区）企业缴纳的所得税，中央分享60%，省级分享6.4%，市县分享33.6%。
虽说浙江省政府分走了杭州市一部分的税收，但也还是留有余地。不参与总额分享制度的余杭、萧山、富阳经济发达，余杭、萧山、富阳三区2019年GDP总量占了杭州全市的1/3以上。
所以，单就企业所得税这一税种而言，杭州全市的自留比例必然高于33.6%，而广州市同期参与分配的比例只有20%。
其实，不止是企业所得税，增值税、个人所得税、土地增值税等重要税种，广州参与分配的比例都小于杭州。即在粤浙两者不同的财权划分模式下，对比浙江，广东省级政府从省会抽走了更多比例的税收，从而导致广州一般公共预算收入落后杭州的结果。
那么，均是中国传统经济强省的广东、浙江，为何会选择如此不同的财权划分模式呢？
03、地区经济失衡背后的财政选择
浙江财经大学财政税务学院副教授高琳，曾计算了2001-2017年，粤浙两省省级一般公共预算收入占全省一般公共预算收入的比重。
结果表明，广东省实施了集权化的财权调整策略，而浙江则是逐步加大向基层政府倾斜财权财力的趋势。
至于粤浙省以下财权划分调整背后的行动逻辑，高琳认为这是一个关于“增长- 均等”的权衡逻辑，即省以下财权划分是省级政府在追求本省经济的快速增长与均衡省内发展差距之间权衡的结果。
当一个省迫切希望获得相对更快的经济增长时，就倾向于采取分权化的策略，赋予低层级地方政府更多的财权，激励其发展经济的积极性，以此推动省域经济的快速增长。
而如果一个省想要扭转省内陆区间巨大的发展差距时，省级政府就会集中更多的财力以平衡省内陆区间的经济社会发展差距。
广东地区经济失衡有多严重，城镇居民人均可支配收入这项指标能够确切体现。
据阿城此前制作的“中国城市居民收入百强榜”，浙江11地市中，杭州、宁波、绍兴、嘉兴4市排名前10，舟山、温州、台州、金华、湖州排名前20，即便是排名最低的丽水，也排名全国第43名，高于昆明、成都等重点城市。
而广东下辖21个地级市，仅有8市入围百强，其中广州、深圳分列全国第5和第9。但与此同时，广东仍有1/3的城市2019年城镇居民人均可支配收入不足3万元，在全国公布数据的331座城市中，处于末位15%的阵营。其中，潮州市更是在331座城市中，排名倒数第7位。
在如此严重的地区经济发展失衡下，为了均衡地区间的公共服务水平，广东走上了一条不同于浙江的财权划分路径。
厦门大学经济学院财政系教授梁若冰，曾考察了省以下财政分权对县级公共产品供给水平的影响。其研究表明，财政分权确实有利于提高县级公共产品的整体供给水平，但各县之间供给水平的差异也在逐渐扩大。
究其原因，梁若冰认为这主要在于省以下财政分权并不等价于各县财政资源的同等增加，实际上，财政分权仅仅是政府财政收入筹集或者支出分配权限的下放，各县级政府在分权背景下进行“自由竞争”。
于是，对于发达县市而言，省以下财政分权减少了上级的财政攫取，更有利于将新增的财政收入用于地方公共品供给和支持地区经济发展建设。
而对于欠发达县市而言，分权一定程度上增加了其可用财力，但在省以下分权背景下，这些县市在自由竞争过程中无法获取与发达地区匹配的发展成果，这些地区的经济资源要素更有可能流至发达地区，从而加大了不同地区间公共产品供给差异。
在倡导基本公共服务均等化的背景下，梁若冰认为省级政府有必要保持合适的宏观调控能力，加大对贫困地区的转移支付力度，确保各个县域经济得到公平的发展机会，共同享受发展成果。
文/搜狐城市翟杨
参考资料：
[1]广州市2019年预算执行情况和2020年预算，广州市财政局
[2]关于杭州市及市本级2019年预算执行情况和2020年预算草案的报告，杭州市政府官网
[3]2019年1-12月税费收入情况，国家税务总局广州市税务局
[4]2019年度杭州市税收收入情况，国家税务总局杭州市税务局
[5]印发广东省调整完善分税制财政管理体制实施方案的通知，粤府〔2010〕169号
[6]广东省人民政府关于印发实施更大规模减税降费后调整省以下增值税收入划分改革方案的通知，粤府〔2020〕9号
[7]浙江省财政厅关于深化财政体制改革的实施意见，浙财预〔2015〕50号
[8] 增长与均等的权衡：省以下财权划分策略的行动逻辑，地方财政研究
[9]财政分权省际差异、原因和影响初探，公共行政评论
[10]省以下财政分权对县级公共产品供给水平影响研究:以福建省为例，现代财经