【一案了“燃”】燃气特许经营范围被地方政府单方面缩小，如何维权？

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案件来源：裁判文书网

作者：阳光时代律师事务所天然气事业部  张高宇

编者按：燃气企业的特许经营范围在被地方政府单方面缩小的情况下， 应当采取搜集证据，及时提起行政复议或行政诉讼维护自己的权利，不要忌讳提起复议或诉讼。

一．案件当事人

原告：宫水商金燃气有限责任公司（下称：商金公司）

被告：宫水县人民政府

第三人1：宫水县城市建设投资有限责任公司（下称：宫水建投）

第三人2：宫水县城市管理行政执法局（下称：宫水城管局）

二．案件事实

2004年11月，宫水县建设局与原告宫水商金燃气有限责任公司的前身——角木置业有限公司签订《宫水县天然气工程项目开发建设合同书》，合同约定工程范围为“宫水县管辖行政区域”，宫水县建设局给予角木置业有限公司经营期内独家经营权，要求在天然气输配气工程建成后，保证正常经营供气30年以上。

2011年宫水县人民政府同意商金公司变更控股股东，并同意延续其持有的宫水县天然气市场特许经营权。

2012年12月31日，宫水县人民政府又将“宫水县城区燃气市场特许经营权”授予宫水建投，并同意宫水建投将城区燃气特许经营权有偿转让给商金公司。

2012年7月27日，宫水县住房和城乡建设局发布《关于同意建设宫水县境内芙蓉大道天然气管道的批复》同意商金公司在宫水县境内的芙蓉大道进行天然气管道建设。

2013年1月28日，宫水建投与商金公司签署《城市管道燃气特许经营协议书》约定“本协议之特许经营权行使的地域范围为宫水县现行行政区域内”。同日宫水建投向商金公司颁发授权书，授权该公司在上述特许经营协议书所界定的范围内独家从事天然气的开发、建设、经营。

2017年1月14日，宫水县燃气管理站发布《关于转发中共宫水县委办公室、宫水县人民政府办公室的通知》，要求商金公司在该县某镇积极推进清洁能源相关工作。

2017年1月20日，该省住房和城乡建设厅向原告商金公司核发《燃气经营许可证》，经营区域规定为：管道燃气经营——宫水县现行行政管辖区域内。

2018年5月31日，第三人宫水建投根据宫水县政府指示向原告发函，对2013年1月与该公司签订的特许经营协议中经营范围从“宫水县行政区域内”更正为“宫水县城区”，即该公司在宫水县管道燃气特许经营区域为宫水县城区。对此，原告商金公司在同年6月复函认为协议书中相关条款无误，由于经营范围的修订属于重大变动，对此商金公司回函称其无权也不能同意。

2018年6月29日，被告宫水县人民政府决定由宫水建投负责，按照县政府要求，更正与商金公司签订的特许经营协议，由县城管局负责对商金公司在宫水县管道燃气市场的经营区域予以重新核定。同时，县政府同意授权某资源控股集团全县城乡燃气市场特许经营权。

2018年7月2日，第三人宫水县城管局通知原告对该公司在宫水县管道燃气经营区域由原《燃气经营许可证》“宫水县现行行政管辖区域内”更正为“宫水县城区”。2018年7月4日，原告商金公司复函表示对此不予认可。

2018年12月7日，第三人宫水城管局经被告授权在市公共资源交易中心公开招标。

2019年1月28日，宫水城管局在该省政府采购网发布《宫水县乡镇管道燃气特许经营权项目终止公告》，说明因本项目中标单位未能在规定时间内与采购人签订采购合同，本项目做废标处理。原告对被告的行为不服向法院提起行政诉讼。

三．法院观点

原告商金公司系依法从被告宫水县人民政府手中获得该县行政区域范围内天然气特许经营权，且其特许经营权获得了省住房和城乡建设厅的确认。该公司称其一直在按照合同和特许经营协议积极进行天然气管道建设和经营，宫水县人民政府也未指出该公司在履行合同或特许经营协议时有不当之处。宫水县人民政府在没有指出该公司在履行特许经营协议不力的情况下，未与该公司协商，不顾省住房和城乡建设厅已颁发了《管道燃气经营许可证》的事实，单方面变更其与宫水商金燃气有限责任公司签订的特许经营权协议，程序违法。第三人宫水县城市建设投资有限责任公司通知宫水商金燃气有限责任公司变更特许经营范围及第三人宫水县城市管理行政执法局重新

核定该公司特许经营范围并对乡镇天然气特许经营权进行拍卖不当。

四．裁判结果

1.       撤销宫水县人民政府做出的授权第三人宫水建投变更特许经营协议的行为。

2.       由于被告授权第三人供水城管局将宫水县乡镇关到燃气特许经营权进行招拍挂行为已经停止且现在没有重新进行，因此驳回原告提出的判令停止该行为的请求。

五．律师解析

在实践中，因特许经营权所具有的自然垄断属性使得企业在经营区域和业务范围上具有对抗其他竞争者的得天独厚的优势，所以许多企业在签订了特许经营协议后便抱着高枕无忧的心态“躺在权利上睡觉”。然而需要提醒企业注意的是，竞争企业只是风险源之一，更多的时候政府主管部门和企业自身的行为都会影响特许经营协议的履行。

在本案中，面对宫水县政府单方面缩小已经授予的特许经营权的经营范围，原告商金公司之所以能够通过行政诉讼的途径成功维权，一定程度上也依赖于其自身一直按照合同和特许经营协议进行建设管道和实际运营，而政府在变更其经营范围时也并未指出其履行不力，这使得法院在诉讼中能够有充分证据将政府的行为认定为“无理由擅自单方变更”的违法行为。

同时，该案中法院裁判的另一关键证据是该省住房和城乡建设厅为原告颁发的管道燃气经营许可证。这一证据也有力地佐证了原告特许经营的范围。因此律师在此提醒企业充分重视管道燃气经营许可证的办理和延续。虽然，在2016年《城镇燃气管理条例》修订之后，管道燃气经营许可证不再作为燃气企业设立的必须材料，但这并不意味着营业执照上登记的经营范围里有燃气业务就能经营，如果未向县级以上政府主管部门申办燃气经营许可证就开始向用户违法供气，将违反《城镇燃气管理条例》45条有关无证经营的规定，一旦被查出，除违法经营的所得需要全部上缴、承担5万-50万元的罚款外，企业在燃气设施等方面已做的投资也可能付诸东流，万一构成犯罪，还可被追究刑事责任。需要强调的是，许可证有效期届满企业未申请延续，也可导致燃气经营许可证被注销。

最后，在本案中，原告商金公司及时提起了行政诉讼，也是维权成功的重要保障。在现实中，许多企业为了维系与主管机关之间的良好关系，可能会比较忌讳提起复议或诉讼，在维护关系和维权之间患得患失，反复摇摆，最终延误了诉讼维权的时效，造成了企业利益不可逆的损失。在此，律师提示，诉讼虽然只是解决问题的途径之一，但通常情况下，它也是解决问题的最终途径和相对有效途径。由于行政诉讼中的起诉期限不能像民事诉讼时效一样可以随时中断，建议燃气企业发生类似纠纷时，要基于自身情况，及时行使诉讼权利。