中国未来应推进“城镇化”还是“城市化”｜李铁谈城市
将空间实体城市从原有行政区划辖区中独立出来应是必然趋势，也是城市化改革的一个重要内容。只有把这些城市独立出来，才能克服等级化城市管理体制的缺陷，实现要素和资源的市场配置
文｜李铁
在“十四五”规划和2035年远景目标纲要（下称“纲要”）中，出现了两个提法——“城镇化”和“城市化”。这两个词在英文中是同一个词，但是在中文语境中，似乎有着较大的区别。
虽然在纲要中都有所提及，但“城市化”仅在“优化国土空间开发保护格局”这一章中出现了3次，而“城镇化”则在纲要中出现了17次，其中更有以城镇化为核心的专门篇章：“完善新型城镇化战略提升城镇化发展质量”“完善城镇化空间布局”。
这种表述和安排，是不是意味着中国未来会更倾向于发展“镇”而不是“市”？事情其实没那么简单。
为什么叫“城镇化”？
其实“城镇化”是中国特有的一种表达方式。因为中国的设市城市到2020年底只有685个，与现有的8.5亿城镇人口严重不匹配（图1）。严格来讲，中国的设市城市并不是一个独立的空间实体城市，而是以一个城市主城区为中心、管辖着更大范围的行政区域。
例如，北京市有2100多万人口，辖区面积1.64万平方公里。除了由6个市辖区组成的主城区，还有10个与主城区距离较远的市辖区。在这些市辖区下面还有150个乡镇，而这些乡镇的建成区常住人口规模大小不等，小的1万人左右，大的有几十万人。如果按欧美国家的标准，这些远离主城区的市辖区政府驻地和建制镇政府驻地，其实都可算是独立的城市。
中国最低的行政层级是建制镇，其数量远远超过城市数量。到2020年，中国建制镇数量有2.1万多个。其实在2017年时，这些城镇建成区常住人口平均规模已经超过了1.3万人，最大的广东南海区狮山镇人口超过80万，城镇建成区常住人口10万以上的镇有329个，5万以上的镇共1132个，3万以上的镇有2073个（图2）。
图1:城镇人口与城市数量变化图
图2：2017年按镇区常住人口统计的建制镇数量
数据来源：国家统计局.《中国县域统计年鉴（乡镇卷）2018》
长期以来，围绕着是“城市化”还是“城镇化”，中国一直存在概念争议。主张“城市化”的人认为，中国应该重点发展大城市，不能把重点放在小城镇上。但是从当时的决策层看来，根据中国城镇并存的现实条件，如果一开始就使用“城市化”的概念，那么按照等级化行政管理体制的特点，“城市化”就会被理解为发展城市，设市城市会通过行政手段把大部分优质资源集中在各级中心城市，而与农村接壤，并且与农民联系最为紧密的建制镇将会被严重忽视。
上世纪90年代，县以下的统计和管理还被列入农村的范畴。基于当时的乡镇企业发展到一定水平，农村有一半以上的非农就业人口是在本县或本乡镇就业，并在这里实现他们的城镇化进程。这些建制镇有2000个左右为县级政府所在地，它们的公共服务供给、基础设施建设水平，以及生活成本与进城务工农民工的收入水平、消费能力比较适应。
从中国城镇化的长期趋势看，全国2万多个建制镇如果每个镇再增加1万人口，就可以新增加2亿城镇人口。可以说，这些空间虽然在行政建制上还是镇，但其实已是具有一定人口规模的空间实体城市。因此，建制镇是中国城市化进程中不容忽视的空间载体，更是农民实现非农就业和调整生活空间的重要选择。
因此，基于国情出发，上世纪90年代末在有关“城镇化”和“城市化”的概念选择上，决策层面坚持使用“城镇化”的表达。这说明中国的城市化路径是“大中小城市和小城镇协调发展”，绝对不能忽视建制镇在中国城市化进程中不可替代的作用。
近些年，从政策研究的角度出发，我们在一些报告中更多强调“城市化”的概念。大概有以下几个方面的原因：一是与国际通行标准接轨，避免一个英文单词用两个中文概念解释；二是我们认为无论是设市城市，还是建制镇，或者县城，包括一些市辖区，在空间上都是独立的实体城市，只是发展水平和人口规模不同，但并不能说它不是城市；三是我们现在的设市城市，实质上是行政辖区，而且现在也提出了城市群和都市圈的概念，因此在强调“大中小城市和小城镇协调发展”的总体思路下，城市范畴也被进一步放大，不再局限于设市城市；四是提出“城市化”是希望在政策制定时，要适应城市化进程，加快行政区划的调整和改革。按照“十三五”规划和“十四五”规划中提出的要求，加快设市审批，并及早做好空间实体城市在国土空间规划格局中的认定。
特大镇设市的深意
与不断增加的城镇人口相比，中国的城市数量却并不匹配。正因此，纲要提出，稳步有序推动符合条件的县和镇区常住人口20万以上的特大镇设市，这其中具有什么深意呢？
如前所述，中国设市城市数量与与8.5亿人的城镇常住人口规模严重不匹配。其实，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》中就已经提出，增加城市数量，把一批已经达到一定人口规模条件的建制镇和县城列入设市城市，进而加快中小城市的发展，只是落实的进展比较缓慢。
从“十三五”开年前后到2020年底，中国只增加了28个设市城市。唯一的一个特大镇设市的案例是浙江龙港，它从一个小镇，经过了30多年的努力，最终被批准为浙江省辖的县级市。其实在中国，类似于龙港这样的镇区常住人口在20万以上的大镇还有63个，10万人口以上的建制镇和县城超过了300个。从现实的城市化进程角度出发，加快对设市城市数量的审批，正如纲要已经明确提出了“有序推动符合条件的县和镇区常住人口20万以上的特大镇设市”，是要有关部门抓紧贯彻落实的。
按照我个人的想法，其实常住人口规模达到10万以上的镇和县城就可以被列为设市城市。如果能实现这一点，那中国的设市城市数量可以从现在的685个提高到1000多个。而且根据中国的城市发展水平和实体城市的数量，如果在2035年之前，把镇区常住人口3万以上的建制镇全部设市，那么城市数量可达到3000个左右。如果再把远离主城区、空间相对独立的市辖区，以及符合一定条件的产业园区等设市的话，那么城市数量还可以更多，那么，届时就可以在一定程度上与城镇化人口相匹配。
从纲要的要求来看，显然还是从积极稳妥的角度出发，要先解决一批镇区常住人口已经有较大规模的特大镇的设市，同时在不同地区探索镇改市和县城改市，这样可以总结经验并吸取教训。另一个方面也是担心，一旦增加了更多的设市城市，会不会就引发这些新兴城市的土地热和新一轮的房地产热。
在设市数量增加的过程中，有一些问题需要不断跟踪调查和研究。
首先，“镇改市”和“县改市”有所区别。县的人员和机构与县级市没有太大的差别。但是涉及到大镇改市，可能会在很多方面产生影响。首先是人员编制和机构设置会发生变化。镇一级的公务员和政府机构设置原本很少，但行政级别从镇提升到县，势必要相应增加机构和人员，最终可能造成体制复归。龙港设市的限制条件是除个别需要增设的机构外，其他人员和编制一律不变。龙港设市已经快两年了，及时总结它的经验和教训，进一步解决出现的问题，完善相关的体制设置，对未来的其他的“镇改市”具有重要借鉴意义。
其次，要考虑到不同级别政府之间的利益关系调整。镇原先是由县级市下辖，改市后的级别和原来的上级平起平坐了。这样一样，除了行政区划要调整，还需要与原来的县级政府进行管理权限的分割，同时处理好财政分配的利益关系，还包括债务的分割等等。
一般来说，大镇原先都是县级政府的重要财源，设为县级市后，势必影响到县级政府的财政来源，以及对基层财政和乡村发展的转移支付。这样的利益关系调整，往往是镇改市的最大体制障碍。要想破解这个障碍，不仅需要理清原来的利益关系，还要在推进过程中把镇改市作为发展的动力，同时也要确保原来的上级政府利益不至于严重受损。
再次，珠三角地区的地级城市下辖的大镇，到底是改市，还是改区，是各级政府博弈中不能回避的问题。镇改区涉及到与原来的上级行政单位市辖区的矛盾。很多市辖区原来都是独立的县或县级市，后来在行政区划调整过程中，逐渐被划转为区。它们下辖的大镇，人口和经济规模与市辖区的城区不相上下，甚至可能更多。如果按照当前的地市级政府的想法，最希望改区，原来的县级市都已经改成区了，那新增的当然也是希望改区。但按照“十四五”规划的要求，是将镇区常住人口20万以上的建制镇改市，这和地市级政府的需求显然有着一定的反差。如何在现实中加以解决，也是实现大镇改市时必须要面对的问题。
在我看来，将所有人口达到一定规模的建制镇、远离主城区的市辖区、一些新城新区和园区等空间实体城市从原有行政区划辖区中独立出来应是必然趋势，也是城市化改革的一个重要内容。因为只有把这些城市独立出来，才能克服等级化城市管理体制的缺陷，实现要素和资源的市场配置，最终发挥新增中小城市的活力，并在这些新增的城市空间持续地接纳农业转移人口，推进户籍管理制度改革。到那个时候，我们也没有必要为到底是“城镇化”还是“城市化”而纠结。
作者为独立经济学家、中国城市和小城镇改革发展中心原主任，编辑：朱弢