延续强省会战略还是培育副中心？

下一个五年，“强省会”还会是中国省域发展的主导逻辑吗？

当下，各省给出了自己的答案。据搜狐城市统计，在已公布的“十四五”规划建议中，山东、河北、贵州、广西、黑龙江等省坚持“强省会”战略，四川、安徽、湖南、陕西等地则给予培育“副中心”更多注意力。

其实，中国省域发展的空间逻辑，经常在“重点发展中心城市”与“区域协调发展”之间兼顾、权衡与转换。只不过仍待厘清的是，不同战略取舍背后，究竟是何考量？

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经济首位度济南最低

一省之内，作为门面担当的省会强不强，这该如何判断？

中国社会科学院研究员、博士生导师，中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀表示，评估省会城市的能级大小，最核心的指标就是“经济首位度”， 即城市经济总量占全省的比重。当一座省会城市的经济首位度超过30%，大体可以认为它的能级较强。

通过梳理中国大陆27座省会城市2019年度的经济数据，搜狐城市发现，全国共有10座省会城市的经济首位度超过30%，其中，银川、长春、西宁是全国经济首位度最高的三座省会城市，而呼和浩特、南京、济南则是经济首位度最低的“弱势省会”。

需要说明的是，由于西宁未公布2019年GDP的具体数值，在此采用2018年的数据。相应的青海经济数据也采用2018年的统计结果。

2019中国省会城市经济首位度概况/搜狐城市制图

2019年，银川全市地区生产总值为1897亿元，占宁夏全区经济总量的一半以上，经济首位度全国第一。

同期，济南经济总量虽是银川的5倍，但由于省内强手如林，青岛、烟台在全国都是排得上名号的城市，济南经济首位度排名全国最末。

但若拉长时间线，考察济南经济首位度的变化，随着近年来山东“强省会”战略的实施，兼并莱芜等政策的落地，济南市经济首位度在2010-2019年间，已增长了3.37个百分点。

如果将2010-2019年省会城市经济首位度变动幅度，视作各省“强省会”战略的实施力度，那么可以发现，过去9年间，“强省会”战略实质上已成为省域发展的主导逻辑。

2010-2019年，全国27座省会城市中，仅石家庄、贵阳、南昌、广州、沈阳、昆明、西宁7市经济首位度略有下降，剩余20座省会城市的经济首位度一律上升，其中长春市GDP占全省比重更是增加了11.53个百分点。

那么，下一个5年，各地还会继续集聚全省优势资源发展“强省会”吗？

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“强省会”or“培育副中心”

截至1月15日，除新疆外，其余各省“十四五”规划建议都已全文发布，搜狐城市梳理后发现，目前共有山东、贵州等9省的规划建议中，有涉及“强省会”战略的表述。

各省“十四五”规划建议中，涉及“强省会”战略的表述/搜狐城市制图

山东提出，“实施‘强省会’战略，支持济南打造‘大强美富通’现代化国际大都市，加快建设国家中心城市”。

贵州表示“支持贵阳做大，严格执行城市规划，提高城市管理水平，推进贵阳贵安融合发展，提升省会城市首位度”。

广西则要求“大力实施强首府战略，深入推进北钦防一体化，高标准建设南宁都市圈，共建北部湾城市群，建优建强北部湾经济区，扬起引领全区高质量发展、高水平开放的龙头”。

……

总体而言，济南、贵阳、南宁、石家庄、南昌都是经济首位度垫底的省会城市，这些地方提出“强省会”战略，不乏现实必要性。

但像武汉这种经济总量占全省比重已突破30%，常被省内兄弟城市吐槽“吸血”的省会城市，若省域规划再仅仅聚焦“强省会”战略，不顾区域协调发展，一城独大的弊端即会显现。

湖北对此也心中有数。于是，湖北一边在要求“支持武汉做大做强，大力发展头部经济、枢纽经济、信创经济，增强高端要素、优质产业、先进功能、规模人口的集聚承载能力”的同时，也提出“加强襄阳、宜昌省域副中心城市建设，增强综合实力，充分发挥对‘两翼’的辐射引领作用”。

对比湖北，陕西更进一步。“十三五”期间大力推进“大西安”战略的陕西，在“十四五”规划建议中，有关“大西安”的表述大幅减少，而是将部分注意力转移至打造省域副中心上。

搜狐城市梳理后发现，目前共有湖北、安徽、湖南、山西、陕西等8个省份的“十四五”规划建议提及培育省域副中心。

各省“十四五”规划建议中，涉及培育“副中心”的表述/搜狐城市制图

安徽提出“支持芜湖建设省域副中心城市和长三角具有重要影响力的现代化大城市”；山西则要求“推动大同、长治、临汾省域副中心城市建设提档升级、发展提质扩能”……

“培育副中心”和“强省会”两种战略背后，政策内涵究竟有何不同？各地不同战略选择背后又是有何考量？

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从极化到均衡

“强省会”战略大致是指通过赋予省会城市各项政策扶持以提高省会城市首位度、扩大省会城市的辐射范围，集中力量率先打造省会城市核心竞争力的系列决策。

某种程度上，率先发展省会城市属于一种非均衡发展战略，通过吸引各项资源要素向省会聚集的同时，可能会加剧区域失衡。

于是，当省会经济发展到一定程度时，非均衡发展战略应当逐步让位于区域协调发展战略，即到了“培育副中心”的阶段。

所以，一个省份是选择“强省会”还是“培育副中心”，一个重要的考量因素是区域经济的发展阶段。

国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长，中国区域科学协会理事长肖金成指出，在特定发展阶段，“强省会”是一个正确的发展战略。尤其是在区域经济发展薄弱的地区，当省会城市辐射带动作用不强时，就需集中全省之力，提升省会的实力与规模。

在区域经济竞争愈演愈烈的背景下，随着人口等经济发展要素流动限制减少，当一个省份缺乏龙头引领带动时，就意味着资源要素向省外经济强势地区流失，本地的经济发展也就愈会陷入被动的境地。

而做大做强省会的途径，在陈耀看来，一般有三种，一是做大做强优势产业提升经济规模，二是放宽落户门槛提升人口规模，三是适当的行政区划调整，扩展城市发展空间，提升城市的综合承载力。

此外，肖金成指出，选择“培育副中心”战略的另一大考量因素，就是省会城市的地理位置。

众所周知，城市影响力随着距离扩大而衰减，然而由于部分省区形状过于不规则，省会城市偏离省域的几何中心，从而导致省会城市对全省的经济组织作用较弱。此时，考虑到地区协调发展，“培育副中心”是必要之举。

肖金成以武汉为例，指出武汉虽然综合实力较强，但其辐射半径最多不超过200公里，难以辐射到鄂西地区，在襄阳、宜昌规划省域副中心，有利于全省的区域协调发展。

由此看来，当“强省会”不再是省域发展唯一逻辑，“副中心”开始抢占阵地，这意味着中国的省域发展正在经历从极化到协调均衡的逻辑转化。

参考资料：

[1]各省关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议

[2]实施“强省会”战略的现实基础及其可能取向，改革

[3]省域发展的空间逻辑——兼论“强省会”战略的地方实践，现代经济探讨

[4]省会城市扩张及其增长效应研究，当代财经

[5]政策偏向、省会首位度与城市规模分布，中国工业经济

[6]省会城市中心性研究，经济地理

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说明：广州中学地理组为本公众号曾用名。