律师观点 ｜ 行政诉讼中重复起诉的审查认定
内容摘要：针对同一行政协议，原告先诉要求撤销，经法院生效判决驳回后，再次起诉要求确认无效，构成重复起诉。
关键词：重复起诉 既判力
主要案情：
原告李某女与李某男系姐弟关系，二人父母在老家农村有一处宅基地，办理有1953年的土地房产所有权证（相当于后来的宅基证）。后来，姐弟二人均到城镇工作，父母亲相继去世。由于种种原因，在本村经历的先后两次（1982年和1998年）农村宅基地证换证中均未能换发新宅基证。后姐弟“出资”在原宅基地建房，弟弟将户籍也迁入该村并居住。
2016年11月，村庄改造拆迁，经普查确认弟弟李某男是宅基地房屋所有人，由于弟弟居住该宅基院，又是房屋所有人的事实，且户籍在该村并持有1953年土地房产证（该证虽失效，但经拆迁指挥部研究后可以作为安置的依据），2016年12月，依据拆迁方案弟弟就该宅基院的拆迁安置与拆迁指挥部签订了安置协议。
2017年10月，李某女提起一审行政诉讼，以区政府为被告、李某男为第三人，认为自己“出资”为由，要求撤销指挥部与李某男签订的安置协议，经一审庭审后，一审判决驳回诉讼请求。李某女不服上诉，二审再次驳回上诉。2019年3月，李某女第二次以区政府为被告、李某男为第三人提起行政诉讼，要求确认指挥部与李某男签订的安置协议无效，作为被告代理人答辩主要提出了“重复起诉”的观点，案件经一审庭审后，认为李某女本次起诉构成重复起诉，遂裁定驳回起诉。一审宣判后，各方均未提起上诉，一审裁定发生效力。
法律分析：
1、行政诉讼中什么是重复起诉？
对于行政诉讼重复起诉的认定标准先前存在三种不同的观点。一种观点认为，行政诉讼应当以同一当事人、同一诉讼请求和同一事实理由作为重复起诉的认定标准。另一种观点认为，行政诉讼应当以同一当事人和同一诉讼标的作为重复起诉的认定标准。第三种观点认为，行政诉讼应当以同一诉讼标的作为重复起诉的认定标准。
但是，最高院通过的于2018年2月8日施行的最高院关于适用《行政诉讼法》解释第106条予以明确界定并统一了裁判适用标准，即“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”对此规定，我们很好理解，只需对照运用即可。
2、如果当事人诉讼请求表述不同，则是否构成重复起诉？
结合本案发现，李某女的第一次起诉，其诉讼请求是要求撤销安置协议，该诉讼请求经历一审、二审后，最终由二审生效判决驳回诉讼请求。第二次起诉，遂变更请求为要求确认安置协议无效。针对同一份行政协议（安置协议），诉讼请求表述不同发生了变化，与最高院关于适用《行政诉讼法》解释第106条的规定不相吻合，是否构成重复起诉呢？对此，需要结合重复起诉的“定义”判断。构成重复起诉的要件之一是诉讼标的相同，该要件对应的是既判力，即法院做出生效判决后，当事人及法院应当均受约束，不得就判决书内容再行争执。如果后诉与前诉的诉讼请求相同，则明显是重复起诉。若后诉与前诉的请求表面看不相同，则需要审查后诉能否被前诉的既判力所羁束或受制于前诉。本案当事人相同（均为李某女、区政府、李某男），诉讼标的相同（针对是同一份安置协议）、诉讼请求虽从字语表述看撤销和确认无效明显不同，但是前诉撤销协议的判决结果中已经涵盖或隐含了案涉协议的合法有效性的意旨，后诉要求确认无效的请求受制于前诉裁判结果的约束。另请求撤销协议与请求确认协议无效，均是请求法院对于案涉协议从法律上给予否定评价，究其本质均是否定行政协议的效力，因而是相同的。因此，法院最终认定该案件中李某女的二次起诉构成重复起诉，符合司法解释的规定。
3、重复起诉的例外情形。（1）原告已申请撤诉，并经人民法院裁定准许撤回起诉后，有正当理由又针对同一行政行为提起行政诉讼的，不应当认定为重复起诉。（2）法院因原告未按规定期限预交案件受理费，又不提出缓交、减交、免交申请，或者提出申请未获批准，而裁定按自动撤回起诉处理后，原告在法定期限内再次起诉，并依法解决诉讼费预交问题的，人民法院应予受理，不应当认定为重复起诉。（3）法院判决撤销原行政行为的同时，又责令被告重新作出行政行为的，如果被告以同一事实和理由重新作出与原行政行为基本相同的行政行为，原告又针对重新作出的行政行为提起行政诉讼的，不应当认定为重复起诉。
结语：
行政诉讼中的“重复”起诉问题经常遇到，如何审查判断？当事人相同、诉讼标的相同易于理解，但是诉讼请求相同难易把握。因为，当事人有时候为达目的纠缠诉讼或绞尽脑汁的变换诉讼请求，以证明不构成重复起诉。办理此类案件，切不可囿于诉讼请求的文字表述，而应该透过当事人表述深究纠纷背后所隐含的实质问题，后诉与前诉的请求是否存在关联、能否包含、是否受前诉的既判力影响或羁束、本质上是否属于一类，以准确认定后诉与前诉请求实质是否相同，继而准确判断是否构成重复起诉。
作者：河南省律师协会直属分会委员 河南路德律师事务所律师 王辉