【建纬观点】建设用地使用权续期问题访谈摘录
《物权法》第一百四十九条规定了：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”
但此前其它与之相关的法律法规对此的表述却并不一致，引发了社会热烈的探讨：
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（下称“《暂行条例》”1990年5月19日国务院令第55号颁布施行）第四十一条规定：“土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。”
《城市房地产管理法》（1995年1月1日起施行，2007年8月30日修订）第二十二条规定，“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”
《土地管理法》（1999年1月1日起施行）第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：…（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的…”
对于什么是自动续期、续期的期限、续期的程序、是否需要支付土地使用费、土地使用费支付的标准和办法等问题，《物权法》及相关法律都没有做具体的规定。有些学者认为，应从公民权利的角度考虑，住宅建设用地使用权无偿续期；也有学者认为，应从国家利益的角度考虑，续期应该是有偿的。
由于缺乏进一步的细则，部分地方政府对于上述法律规定也存有不同的理解，出台的相关实施文件中，有把“自动续期”解读为“无偿续期”的，也有解读为“有偿续期”而重新收取一次土地出让金的。
【访谈问题一：对于物权法“自动续期”的解读？】
邵：我所了解的情况是，在《物权法》修订过程中，有委员针对《物权法》草案第五次审议稿第149条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当支付土地使用费。续期的期限、土地使用费支付的标准和颁发，由国务院规定”提出异议，住宅建设用地续期后住户还要支付土地使用费，这样规定是否合适，建议进一步研究。法律委员会研究认为，住宅建设用地续期后是否支付土地使用费问题，关系广大群众切身利益，需要慎重对待，目前物权法中以不作规定为宜，届时可以根据实际情况再作慎重研究，建议删去这一条中关于土地使用费的规定。此后经过修改便形成了物权法正式通过时的第149条最终文本，即删除关于续期期限、土地使用费支付标准由国务院规定的内容。
以上修订过程至少能够说明两点：一是现有物权法条文中没有用“无偿续期”而是用了“自动续期”；二是在物权法立法过程中对于有偿还是无偿的问题没有形成定论。
再回顾上文“背景”部分所列的相关法律条文，可以清晰的看到，自1990年的《暂行条例》到1995年的《房地产管理法》、再到1999年的《土地管理法》、2007年的《物权法》，关于建设用地土地使用权的续期规定是有逐渐宽松化的趋势的。尤其是在物权法中，对于住宅建设用地作出了“自动续期”的新规定。但这一新规定也只是对于程序上的规定，而并不涉及续期是有偿还是无偿的实质问题。
因此，我认为物权法的149条只能理解为一个对于住宅建设用地自动续期的程序上的突破，而不应被扩大解读。
【访谈问题二：“自动续期”是否为无偿续期？】
邵：其实在上一个问题中，我已经谈到了“自动续期”不应被解读为无偿续期了。结合这个问题，我就再谈谈个人的浅见：
首先，我认为“无偿续期”缺乏上位法的基础。我国《土地管理法》第二条规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。”《城市房地产管理法》第三条规定：“国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。”土地出让金对应的是出让年限内的土地使用权，并不意味着无限的占有，具有明显的期限属性，续期为取得新的期限，应当另行缴纳土地使用费。否则建设用地使用权有沦为土地所有权、导致土地私有化之嫌。因此，在我国现行有关土地的法律体制不作调整的情况下，土地使用权续期还是应该是有偿的，还是应该再次缴纳土地出让金。
其次，对于住宅建设用地，个人认为续期再次缴纳的土地出让金可以大幅下降。主要是考虑民生问题，目前地价已经占据房价中的大部分比例，如若要求重新缴纳一次出让金，所付代价可能接近重新购置房屋的价格，引发较大的社会问题。
第三，续期也未必是再给七十年或五十年的期限，也需要考虑土地上所建房屋自身的合理使用寿命的问题，因此，将续期补缴的土地出让金调整为按年支付，或者“费改税”，可能会更合理。
不过，在法律法规无明确规定时，续缴土地出让金缺乏依据。政府向公众收取土地使用权续期费用时，必须做到有法可依。按照行政法的精神，行政权力来自于法律明确的授权，法无授权即禁止。因此，对于建设用地使用权期限届满后续期收费的问题，全国人大或全国人大常委会应尽快立法规定，保证政府部门执法时有法可依。
【访谈问题三：地方人大或政府是否有权限进行具体实施细则的立法？】
邵：目前是因为国家层面现行法规缺乏具体的实施细则，造成地方层面为解决已经面临的实际问题而不得不自行设定一些条件或规范，这是可以理解的。然而，根据《立法法》对于立法权限的规定，土地制度属于我国的基本经济制度，必须由全国人大制定法律，国务院及国务院各部委和地方人大都无权就此作出规定。根据《立法法》第45条和第50条的规定，法律的规定需要进一步明确具体含义的，应由全国人大常委会依法作出法律解释，全国人大常委会作出的法律解释同法律具有同等效力。
因此，自动续期是无偿还是有偿？具体收费标准是多少？续期多久？这些问题将来还是应由全国人大来讨论决定，而不是授权国务院作出规定，更不是由地方人大或政府来决定。
【访谈问题四：建设用地使用权期限届满，地上物如何处理？】
邵：《房地产管理法》第二十二条规定：“土地使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》则规定：“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。”在2008版《国有土地使用权出让合同》示范文本中也增加了“地上物由出让人无偿收回”的条款。因此，按照现有法律规定，地上建筑物应由国家无偿收回。
尽管法律有上述规定，但按此操作可能引发较多的社会矛盾，从保障公民对物权的安全感的角度，也建议有关立法机关在相关细则中，对于建设用地使用权期限届满后国家收回建设用地情况下，应考虑对地上物的所有权人予以相应的补偿及合理的安置，以保证其不动产权利的行使。
【访谈问题五：二手房交易中的卖方是否需要对于续期缴费事宜承担责任？】
邵：土地使用权续期问题对于二手房交易的买受人而言确实是一个潜在的、将来必然会发生的问题。我也听说已经有相关的案例了，好像有观点认为，在已经过一定房屋使用年份的前提下，让房屋买受人承担全部的土地使用权续期费用是不太合理的，应要求房屋出卖人承担相应的续期补缴费用。
但是，我认为，二手房剩余的建设用地使用权期限较短的问题，在交易过程已充分反映，若买受方没有提供充分证据证明卖方有对于剩余70年或长期的土地使用年限的承诺，则不能认定在订立合同过程中有重大误解，也不能认定在在订立合同过程中有显失公平。而且，二手房交易价格本身应当已考虑到土地剩余使用权期限的因素，双方合意而订立的买卖合同合法有效。住宅建设用地使用权期限届满后，理应由当时房屋所有权人负责续期问题。续期时再去向卖方追偿既不合理也不可行。况且，目前尚无法律法规明确住宅建设用地使用权期间届满需要缴纳土地使用权出让金等费用，该出让金的数额无法确定，尚未发生，故对于赔偿住宅建设用地使用权期限减少损失的诉讼请求，法院很可能不予支持。
邵万权 上海市建纬律师事务所副主任