责令限期拆除、责令改正行为是否属于行政处罚？

在“马某清与民和回族土族自治县住房和城乡建设局、海东市住房和城乡建设局行政复议再审案”中，再审申请人马某清与家人所修建房屋未办理建房审批手续，经被申请人民和县住建局调查勘验，认定案涉房屋属于违法建筑，遂依法立案并进行调查。民和县住建局相继向马某清送达《限期拆除违法建筑听证告知书》和《事先告知书》，并依其申请召开听证会，保障其各项程序权利。因马某清未自行拆除，遂在此基础上，民和县住建局作出民住建罚[2018]字047号《限期拆除违法建筑决定书》，责令申请人限期查处违法建设并处罚款。马某清在再审申请中提出，“限期责令拆除”不属于《行政处罚法》明确列举的七种法定种类。再审法院认为，1996年《行政处罚法》第8条规定了行政处罚的种类，其中第7项明确了行政处罚的种类还包括“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。而《城乡规划法》第64条、第68条明确规定县级以上地方人民政府城乡规划主管部门对违法建设可责令停止建设或者作出限期拆除违法建设决定。因此，民和县住建局所作行政处罚并无不当，故法院驳回马某清再审申请。

在“莆田市荔城区大桥头畜禽养殖场、莆田市荔城区环境保护局环境保护行政管理（环保）再审案”中，大桥头养殖场从事生猪规模养殖，属于污染行业，但其未办理“三同时”验收手续即投入生产，违反相关法律、行政法规规定。荔城区环保局认定大桥头上述环境违法行为，有现场检查（勘察）笔录、现场检查照片等证据予以证实，遂作出荔环改[2017]11号《责令改正违法行为决定书》，责令其立即停止生产并限期改正。本案争议焦点在于被诉行政行为程序是否合法，而这取决于行政行为应定性为行政命令还是行政处罚。由于荔城区环保局作出责令停止生产的决定，目的是制止环境违法行为，督促其回归合法状态，不具有惩罚性，故荔城区环保局作出的11号责令改正决定书属于行政命令，而非行政处罚。因此，大桥头养殖场提出11号责令改正决定书属于行政处罚，应当适用行政处罚程序的申请再审理由，缺乏法律依据，不能成立，法院驳回再审申请。

实践中对于行政处罚行为的判断，在于辨别行政处罚区别于其他行政行为所特有的不利益性和惩戒性。早期司法实践认为，《城乡规划法》中的“责令限期拆除”不属于行政处罚行为，但“马某清案”否定了之前的观点，认为“责令限期拆除”在时间上对行政相对人的强制拆除行为作出限制与命令，具有明显的负担性与惩戒性，属于行政处罚行为。与此不同的是，“责令改正”的目的在于让违法行为恢复到合法状态，不具有惩戒性，因此不属于行政处罚行为。