规范化发展PPP系列谈之四：创新发展与风险防控须理性权衡、守正出奇

PPP总体而言属于在中国创新发展中方兴未艾的新生事物，方向正确，意义重大，然而不成熟的特点也毋庸讳言，防控相关风险的问题值得高度重视。在PPP规范化发展中，如何把应有的创新领域的弹性试错空间掌握好，是“发展中规范”的要领，而对于试错探索中发现的问题如何及时察觉，对于能够认定的风险因素有效防控，则是“规范中发展”的要领。“发展中规范”与“规范中发展”，不可偏废，需要理性权衡，以求在创新中和在PPP发挥正面效应的过程中，我们能够使中国的现代化进程“守正出奇”，实现动力体系升级和延续超常规发展态势，对接“中国梦”。

基于有关创新发展的哲理认识看PPP，首先还是应当考虑“发展中规范”问题，因为PPP虽然已有一些带有经验总结而技术性色彩鲜明的具体模式，如BOT、TOT、ROT、ROO等，但这个模式丰富化、可选择操作方案多样化的进程，并未完结，可说其操作系列可排列的选择清单，仍然是“敞口”的。比如，国际上有其雏形但并未引起特别重视的“项目打包”和“连片开发”，在中国却已很快成为特别具有吸引力和兴奋点特征的选项，今后我们理应积极鼓励带有“中国特色”的PPP创新而不惮在这一领域走到世界前列。再者，某些具体问题的认识，还难免见仁见智：比如管理部门现一般是把BT排除在PPP概念以外的，因为其没有运营期，容易较多地形成地方政府债务压力，但我作为研究者的看法，却是认为，广义的PPP应包括BT，它实为以一种“政府按揭”方式，把政府急需做而一时无力承担资金支出压力的项目，由非政府主体先做起来，再把对后者的还本付息，平滑处理为政府可承受。做得好，BT也是使老百姓得实惠的一种新机制选择，无非就是把政府一下做不成的事情让它能做成的转换机制。我们可在当下一些欠发达区域地方政府“精准扶贫”事项上“要想富，先修路”的案例中，看到BT不失为一种可选项。所以我认为，不宜把BT的可用性完全否定。这套探索，应当在“发展中规范”的过程中逐渐凝聚基本共识，待可形成相对固定的规则时，就能够纳入法治建设轨道来一一加以明确了。

跟着“发展中规范”，还应高度重视，理性掌握好“规范中发展”。在跟踪评估PPP创新领域的运行风险的过程中，管理部门一旦认定了有把握、可看准的风险点、风险因素，就必须及时推出防范与消除风险的政策措施。比如，没有与地方政府“婆婆”切断行政隶属关系和产权纽带关系的融资平台公司，如果浑水摸鱼入场与当地地方政府合作PPP项目，所谓的“合作伙伴”关系一定会变形成为“婆媳关系”，也就一定会发生严重扭曲而酿成“非规范化”局面，由此累积使过程不可持续的风险因素，必须明确排除此类“假PPP”。“明股实债”、“政府单方托底”等风险因素，管理部门近期在有所察觉之后，已强调要加以防范，这都很有现实必要性，当然，在防控此类风险因素时，也应注意掌握“堵不如疏”的大禹治水式哲理，从长远制度建设角度考虑，应发展规范的PPP资产交易市场平台和在政府“可行性缺口补贴”提高其预测和可确定性的水准等方面，引导社会资本方积极而规范地参加PPP创新。

总之，权衡好“发展中规范”和“规范中发展”的关系，从而在创新中审慎包容、积极稳定地推进PPP的规范化发展，我国就可望在供给侧结构性改革中于投融资领域成功地“守正出奇”，支持“后来居上”的现代化进程。

贾 康 介 绍

现任全国政协委员、政协经济委员会委员，华夏新供给经济学研究院首席经济学家，中国财政科学研究院研究员、博导，中国财政学会顾问，中国财政学会PPP专业委员会主任委员，国家发改委PPP专家库专家委员会成员，北京市等多地人民政府咨询委员，北京大学等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受朱镕基、温家宝、胡锦涛和李克强等中央领导同志之邀座谈经济工作（被媒体称之为“中南海问策”）。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》专著、《供给侧改革：新供给简明读本》、以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”），2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017年领衔出版《中国住房制度与房地产税改革》、《新供给：创新发展，攻坚突破》、《构建现代治理基础：中国财税体制改革40年》等。