「高低配」住宅小区：问题分析、形成机制及改善建议
“高低配”住宅小区通常是指开发商在地块限定条件基础上，通过拉高一部分住宅的建筑高度，规划高层产品，另一部分则规划多层洋房、低层联排或双拼别墅等住宅产品，由此混搭在同一住宅小区里的居住空间形态 ，其是制度约束和市场驱动共同作用的结果。从国家层面来看，自20世纪90年代起，国家各部委多次对占用土地资源的别墅进行严格约束，导致别墅的稀缺性进一步升级。由于“高低配”住宅小区能满足不同阶层的需求，同时又可以规避纯别墅开发的用地审查，且能为开发商争取最大化的利润，其成为了当前我国各地住宅小区的普遍形态。
中国 7 个建筑气候分区内的“高低配”住宅小区示意图（1a：气候Ⅰ区、长春远洋戛纳小镇；1b：气候Ⅱ区、北京中粮祥云国际；1c：气候Ⅲ区、上海绿地香颂和保利林语溪；图 1d：气候Ⅲ区、成都保利公园里；图1e：气候Ⅳ区、深圳光明大第；图 1f：气候Ⅴ区、贵阳保利花溪湖；图 1g：气候Ⅵ区、西宁绿地云香郡；图 1h：气候Ⅶ区、乌鲁木齐绿地城）
当前学界对“高低配”住宅小区呈现出“一边倒”的批判，然而冷静思考，这些问题是如何形成的？当前的规划标准对“高低配”住宅小区是否有约束力？
因此，本文以具有典型“高低配”特征的广州 GJ 社区为例，分析其存在的主要问题；并对比高容积率的 GG社区，尝试从规划技术角度剖析其形成机制；同时辨析《城市居住区规划设计标准（2018）》，约束“高低配”住宅小区的有效性；最后借鉴纽约区划法对住宅用地的控制经验，提出相应的改善建议。
广州GJ社区位于广州市天河区东部，周边环境良好。其原为某养殖厂地块，通过三旧改造和控规调整而建成了高端社区。GJ 社区包含 8 块宗地，除去 E 商业地块和 D2 地块因规模太小且需提供一定规模独立占地的商业建筑而无法做“高低配”外，其余分属于 4 家开发商的 6块地竟无一例外，均采取“高低配”模式，可见 GJ 社区具有典型“高低配”特征（图2）。对GJ社区调研后发现，“高低配”住宅小区存在公共绿地偏少、公共空间欠佳、社区感偏弱等问题。
广州 GJ 社区各地块的规划指标信息图
问题：
公共绿地偏少难以满足住户的室外活动需求。
高差比大、设计手法单一导致空间感欠佳。
居住空间分割，难以形成良好的社区感。
“高低配”住宅小区的形成受国家宏观经济政策、住房政策、土地供应政策、市场需求等众多因素的影响。1994 年我国开始实行分税制，在保证中央财政能力的同时，也削弱了地方政府用于公共物品上的支出，形成了地方财政的巨大收支缺口以及地方政府财权和事权的严重不对称 。在缺乏稳定税源的情况下，地方政府需要土地出让金这一预算外收入来“自由支配”。并且，随着市场经济体制的建立与福利分房制度的取消，私人资本大规模进入城市空间生产的环节，地方政府与开发商形成“增长联盟”，进一步导致土地财政快速增长，造就了中国城市飞速的空间发展 。在该过程中，通常以“价高者得”的土地“招拍挂”制度，使开发商的拿地成本更贵 。为规避中央“限墅令”的同时又能满足高收入群体对低密度住宅的需求，相当一部分开发商在住宅开发时会搭配有高溢价的低密度产品 ，形成“高低配”住宅小区。
然而，作为土地开发的先决条件，控规确定的各类指标扮演了什么角色？为此，笔者对 GJ 社区中各小区的容积率、建筑密度、绿地率、地块规模、建筑高度等主要规划指标进行分析，剖析“高低配”住宅小区的形成机制。
通过对影响居住开发的关键指标（容积率、建筑密度等）以及 GG 社区的对比分析可知，用地规模主要影响“高低配”住宅小区低层住宅的用地比例；建筑密度、绿地率等指标则不是重要的影响因素；合适的容积率和较高的建筑限高才是推动“高低配”住宅小区形成的关键因素。这也说明，开发商在满足相关指标的前提下，通过地块内部平衡后能产生多种建成效果 ，侧面说明当前的控规对地块建成后的形态缺乏有效的控制手段。
由于地块的规划技术条件是规划行政管理部门根据控规出具，而控规的编制需参考当地或国家的技术规定。从这个角度来说，是当前的规划指标管理制度纵容了“高低配”住宅小区的盛行。笔者对广州规划行政管理部门进行采访，普遍反应即使认识到“高低配”住宅小区会引发较多问题，但仍需对符合技术规定的修规做出行政许可，否则开发商甚至可以起诉规划行政管理部门的惰政或不作为。
2018年12月，《城市居住区规划设计标准（2018）》（以下称《18 居住标准》）开始实施。相较之前的居住区设计规范，《18居住标准》对住宅区的指标控制更为精细。
表《18 居住标准》居住用地控制指标表
住宅建筑平均层数和住宅建筑高度控制最大值之间一一对应的关系，对控制“高低配”住宅小区的形成具有重要约束作用。但是《18居住标准》对住宅用地存在控制较严格、不利于市场操作等问题。以广州所在的建筑气候IV区住宅平均层数高层Ⅱ类（19层~26层）为例，在80m限高下，剔除相应的公建配套用地后，按照设计经验，要既满足2.9~3.1的容积率，又满足不超过22% 的建筑密度，住宅小区将是非常单调的高层围合。
当前各城市土地紧缺，居住用地容积率有增无减，尤其是在旧城改造地块中。广州近 10 年来已少见容积率低于 3 的居住用地，甚至高达 14.4 。《18 居住标准》对居住用地容积率不超过 3.1 的设定难以符合现实背景；另外，是否必须控制新建住宅建筑的建筑高度低于80m，尤其是在各一、二线城市的中心区内的居住用地。可以预见，在较高容积率和较低建筑高度的共同约束下，未来的住宅小区将变成高度一致且住宅标准层面积极大化的小区，如 GG 社区（图 7），这是否会产生另一种空间同质化问题？
图 广州 GG 社区鸟瞰图
在经历20多年住房变革后，我国的房地产市场蓬勃发展，这对改善居民的住房条件、活跃房地产市场起到了积极的作用。虽然“高低配”住宅小区存在一定的问题，然而制度的设计既不能过于粗放以纵容房地产的不良开发，又不能过于苛刻进而抑制房地产的发展。《18 居住标准》最终是否会因实用性较弱而遏制房地产的发展，进而在实际项目中被屡屡突破？因此，行业技术标准应该控什么以及怎么控？
考虑到我国控规的形成主要受纽约区划法的影响，显然规划管理成熟的纽约区划法能提供较好的居住开发管控经验。根据最新的纽约区划法，居住区被分为10大类，其中R1~R5为低密度区，R6~R10为中高等密度区。对任一居住分区，其控制指标体系均较为精细，包括标牌、居住建筑容量、公共设施容量、停车规划以及城市设计导则等控制内容。对容量开发的控制在纵向上划分为居住建筑方面与公共设施方面，横向分开发空间和房屋面积规则、密度规则、地块面积和宽度规则、院落规则、高度和退界规则及其它规则 。对于居住区容量指标，除了控制类似我国常规的容积率、建筑密度、绿地率、建筑高度等指标外，纽约区划法还控制最小开放
空间率以保证居民拥有适当的开放空间以及控制临街建筑的天空曝光面以防止沿路高层建筑“一线天”。在其他指标控制方面，纽约区划法就更为详细，包括最小前院、最小侧院、最小后院进深以及街墙最大宽度的院落规则，加强了对室外开放空间尺度的控制。
表 纽约居住区控制指标体系表
鉴于我国严控低密度居住用地，本文将纽约区划法中高等密度居住区的常用控制指标取值与广州技术规定和《18 居住标准》对比可知，即使是同一大类分区内的同一项指标，纽约区划法又根据不同小类分区、不同街
道宽度等因素，采取不同的取值。另外，对于建筑限高，纽约区划法不仅控制上限高度，还控制基础高度。由此可见，纽约区划法对居住用地各类控制指标的精细化程度。
表 纽约中等密度居住分区控制指标表
表 广州居住用地控制指标表
（1） 加强建筑高度的下限控制
在居住用地控规编制时，建议需制定各居住地块随容积率变化而变化的基础高度，进而确定各地块或片区内的住宅建筑限高下限值，以改善“高低配”引起的巨大建筑高差比。如，目前广州的居住用地通常容积率大于2，若区位适合，建议控制不低于18m建筑限高下限值。
（2） 加强住宅小区公共空间的控制
当前控制容易通过的绿地率指标在实际使用中可能会造成没有可使用的集中绿地空间，难以满足小区业主对公共空间的需求。对比纽约强调住宅小区公共空间的控制方法，结合我国的开发管理制度，建议还应控制可使用集中绿地的面积并规定小区集中绿地规模归小区内所有业主共同所有，该控制方式可以写进规划设计条件并进行公示以强调绿地的公共使用，让所有业主对此知悉。
（3） 加强住宅片区的城市设计引导
在城市设计得到部门规章支持的背景下，建议成片居住开发时应首先进行城市设计方案的比选，扩大城市设计的覆盖面，改变当前城市设计主要关注城市核心区、中心地区、城市历史风貌区等重要地段的局面 。在宏观层面按地块所处的不同分区，控制好各地块的建筑高度和城市形态。如较宽的道路交叉口理应优先安排较高的建筑或外向性较强的公共设施以控制道路交叉口的建筑景观或公共性。同时，应在土地招拍挂时附带已编制的城市设计方案并标注相应的三维空间等方面的控制要求。