乡村振兴促进法的法理意义

制定实施乡村振兴促进法是全面推进乡村振兴的有力法治保障。作为三农领域一部固根本、稳预期、利长远的基础性、综合性法律，这部法律将我们党强农富农惠农政策集成化、法治化、规范化，以法律形式体现了党对三农工作的主张， 为全面推进乡村振兴提供了根本保障。以下从促进型立法的法理内涵， 就该法对乡村振兴的促进意义进行解读分析。促进法的法理内涵促进法是国家为促进某项事业发展或某种社会秩序的形成而提供的制度化保障。在立法技术上，促进法的特点表现为：硬法软法兼顾的综合治理。促进法的特点之一表现为硬法和软法的综合治理。其中，硬法是指依靠国家强制力保障实施的法规范，软法是指不依靠国家强制力保障实施，而是依靠国家激励、社会强制、社会激励等方式实施的法规范。在管理型立法占主导的立法阶段，硬法是规范公民行为、实现政府职责的通常手段，其作用和地位无可替代。伴随国家治理体系和治理能力的现代化，软法以其更少强制和更多引导、协商、协作等优势，在实现治理目标中发挥的作用也越来越大。随着服务型政府的建设，国家治理水平的提升，良法的实现越来越需要硬法和软法协同效应的发挥。目前，我国已制定多部促进法，例如《科学技术进步法》《民办教育促进法》《中小企业促进法》和《循环经济促进法》等。通过对这些促进型立法成果的考察发现，较大比重的倡导性规范、扶持类规范、宣示性规范等是其重要特点之一。这些规范往往没有明确规定惩处机制，因而被认为具有软法性质，在实践中发挥着积极的指引作用。一方面，促进法以国家意志的形式对相关行为进行确认、规范、引导、激励， 通过给政策、给奖励、给补贴、给荣誉等多种方式调动多方主体积极性，促进治理目标实现，这是“命令-服从”“违法-惩戒”的硬法模式所不擅长的。另一方面，促进法充分运用国家立法外的各类规范，如政策、规划等，发挥社会各界在实现治理秩序、推动社会发展方面的能动性，以实现硬法无法密切关照的领域的良好治理。总之，促进法刚柔并济，在发挥法律规范的功能集合优势、实现各类规范的协同效应方面，具有突出优势。社会多方参与的治理。促进法的另一特征表现为多方参与的治理理念。从促进型立法的基础来看，政府职能的转变和公众参与型社会的建构是其产生的政治基础和社会基础。当前，政府职责由管理向治理转变，在政府职能转变的同时，也需要以立法的方式调动多种社会治理力量，为社会力量的有效参与提供充分的制度渠道。政府责任的综合化。促进型立法在法律责任上改变了传统立法单纯强调或者突出法律义务与责任的传统，呈现出惩戒弱化、责任承担方式综合化的特点。在促进基础薄弱产业或事业发展的全过程中，政府始终扮演着主要参与者的重要角色，因而也成为促进型立法中的主要法律主体。直观的表现为规定较多的政府职责。但与传统管理型立法不同的是，促进型立法中政府的责任通常采用综合责任机制，包括法律责任、道义责任、社会责任和政治责任，并通过其他监督机制进行制约。例如正当程序监督和正面激励机制等，以此促进政府依法行政。因此，促进法中法律责任的设定也表现出新的特点，即采取综合性的责任机制来确保法律的有效实施。通过以上促进型立法法理内涵的分析发现，乡村振兴促进法的法律条款设定体现出促进法的法理特点。具体包括三方面：一是以硬法和软法兼顾的良法促进乡村振兴； 二是以多方参与的善治模式促进乡村振兴；三是以综合性责任机制实现依法行政。以良法促进乡村振兴在国家治理体系现代化的发展背景下，乡村振兴法治体系的健全完善需要硬法的强制约束力，也需要软法的动员、宣传和鼓励。这在该法中主要表现为：强化政策的引领规范作用。乡村振兴促进法的立法目的是“为了全面实施乡村振兴战略，促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，加快农业农村现代化，全面建设社会主义现代化国家”。为实现这一目标，这部法律将党的强农富农惠农政策集成化、法治化、规范化。比如，明确国家建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，推动城乡要素有序流动、平等交换和公共资源均衡配置，坚持以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。在产业发展上，要求乡村产业应当符合国土空间规划和产业政策、环境保护的要求， 并对产业、补贴等政策措施方面进行了细化规定。在扶持措施上，积极发挥政策的引导作用，如第六十条规定：“国家按照增加总量、优化存量、提高效能的原则，构建以高质量绿色发展为导向的新型农业补贴政策 体系。” 发挥软法性条款的宣示、倡导、赋权作用。在运行逻辑上，与以国家强制力为实施保障的硬法性条款不同，软法性条款的实施更多依赖激励机制和沟通协调机制。这一规范类型在该法中的体现为：一是宣示性条款的运用。如总则部分第一条采用“实施”“促进”“加快”等连接词表明立法目的。全文有42个“国家”起头的条款，比如“国家巩固和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”“国家健全重要生态系统保护制度和生态保护补偿机制”等，通过宣示性条款明确了乡村振兴的方向、目标任务、基本原则、路径机制、主要制度等。二是倡导性条款的运用。通过梳理，明确使用“鼓励”表述的倡导性条款在本法中有29 条之多，涉及农村经济、产业发展、农民权利保障等多方面。例如在产业创新发展方面，第十八条规定：“国家鼓励农业机械生产研发和推广应用，推进主要农作物生产全程机械化。”在健全乡村人才工作体制机制方面， 第二十八条规定：“国家鼓励城市人才向乡村流动，建立健全城乡、区域、校地之间人才培养合作与交流机制。”这些倡导性条款为各级人民政府的积极作为提供了相应的措施指导。三是赋权性条款的运用，该类条款是赋予权力的条款，因而往往包含了“有权”“可以”等连接词的运用。乡村全面振兴是一个全局性、系统性工程，涉及农业农村发展的各个方面。为此，应当充分调动各层级政府的积极主动性，发挥政府的服务、推动等作用。如第五十八条第二款规定：“省、自治区、直辖市人民政府可以依法发行政府债券，用于现代农业设施建设和乡村建设”。同时第四十五条规定：“县级以上人民政府及其有关部门依法划定江河湖海限捕、禁捕的时间和区域，并可以根据地下水超采情况， 划定禁止、限制开采地下水区域”。可见，通过赋权性条款的运用，增强了地方政府因地制宜的决策主动性和自主性。以善治促进乡村振兴现代社会中，多方主体共同参与的多元化治理是实现高效治理的重要模式。该法体现出政府主导下的全社会参与。提高政府治理能力。乡村振兴促进法对政府治理能力的提升提出了具体要求。一是加强事前规划。该法将“规划先行”作为基本原则之一，要求县级以上地方人民政府应当坚持规划引导、典型示范，将乡村振兴促进工作纳入国民经济和社会发展规划，国务院和省、自治区、直辖市人民政府有关部门建立客观反映乡村振兴进展的指标和统计体系。具体明确了国有农（林、牧、渔）场规划、新建农村住房规划和依法编制村庄规划的具体要求。在我国政府信息公开制度日益健全的当下， 事前行政规划的制定公开程序进一步为公民提供了乡村治理的参与 途径。二是明确政府及有关部门职责。各级政府和有关部门是推动乡村振兴的重要力量。在强调坚持农民主体地位，发挥农民的积极性、主动性、创造性的同时，规定了各级政府和有关部门在乡村振兴中的职责。其中全文有51 个“政府应当”， 明确规定各级人民政府及有关部门在维护农民权益、保护耕地和保障粮食安全、引导新型农业产业发展、完善农民返乡就业扶持政策、建立农民收入稳定增长机制、统筹农村教育和医疗工作等方面应当履行的职责。三是规范政府权力，加强程序监督。该法强化了政府治理的正当程序要求，如第五十一条就乡村发展布局提出“严格规范村庄撤并， 严禁违背农民意愿、违反法定程序撤并村庄”。加强村民自治。该法坚持农村基层群众自治制度，保障农民合法有序行使民主政治权利。在乡村治理方面，深入推进以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为核心的村民自治，保障广大农民行使民主权利，尊重和发挥农民在乡村治理中的主体地位。一方面，该法规定政府应当建立健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，建设充满活力、和谐有序的善治乡村。另一方面，进一步完善农村基层群众自治制度，健全村民委员会民主决策机制和村务公开制度，强化村民的监督权。第四十二条明确规定， 村民委员会、农村集体经济组织应当接受村民监督。第四十条明确规定，要健全村民委员会民主决策机制和村务公开制度，增强村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督能力。在提高政府治理能力、加强乡村自治的同时，积极鼓励、支持人民团体、社会组织、企事业单位等社会各方面参与乡村振兴促进相关活动。由此形成全社会多方共同推进的善治体系。政府责任综合化和突出对农民权利保障乡村振兴促进法中责任机制体现了促进法的法理特点。具体包括： 政府责任的综合化，侧重公民权利保障规定，弱化义务性规定。政府责任的综合性模式。通常，大多立法将“法律责任”专设一章进行规定。但该法未专设“法律责任”章，在法律责任的表述上作出概括性、衔接性规定。为促进政府积极履责，以监督检查为主要措施，更多地规定了对政府的考核评价机制。作为软法重要实施机制的“定标比超”，这里得到充分的运用，例如要求各级政府应建立乡村振兴考核评价制度、工作年度报告制度和监督检查制度，并将目标责任制和考核评价制度的考核结果作为地方人民政府及其负责人综合考核评价的重要内容等。第六十九条规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府有关部门建立客观反映乡村振兴进展的指标和统计体系。县级以上地方人民政府应当对本行政区域内乡村振兴战略实施情况进行评估。”监督检查制度是法律强制性和约束力的重要体现；考核评价制度、评估制度、报告制度、监督制度和追责制度，是对政府及其有关部门的行为进行约束的重要手段，法律规定应当履行的义务有关部门没有履行， 需要承担相应的法律责任、行政责任、政治责任。与此同时，涉及突出问题，如对保护耕地、保护生态环境、保护农村集体经济组织和农民的合法权利、严格保障农产品质量安全都作了明确的限制性、禁止性规定，这是严格的硬法责任。突出对农民的权利保障。该法将全面维护农民的根本利益置于重要地位。其对农民合法权益的维护实现了由以物质生存权保障为主向物质生存权和发展权并重转变。首先，积极保障农民幸福生活的基本物质需求。推进最低生活保障制度统筹发展，建立农村低收入群体安全住房保障机制。在社会保险方面，完善城乡统筹的社会保障制度， 建立健全城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金标准正常调整机制，确保城乡居民基本养老保险待遇随经济社会发展逐步提高。其次，为农民发展权的有效实现创造积极有利条件。健全城乡均等的公共就业创业服务制度。在促进基本公共服务均等化的同时，为农民创业就业提供服务保障，充分调动农民的创业积极性。并将加强职业教育和继续教育作为政府的重要职责之一，组织开展农业技能培训、返乡创业就业培训和职业技能培训，为发展现代化的高素质农民和农村实用人才、创新创业带头人提供制度基础。乡村振兴促进法的颁布，开启了以法治推进乡村全面振兴的新时代，但作为一部促进型法律，还需要大量配套法律制度来支持。要以乡村振兴促进法的全面贯彻实施为契机，激活三农领域相关法律规范， 同时要处理好与其他部门法之间的关系，进一步形成系统性的整合力量，共同将各项制度和扶持措施落到实处，形成强大的制度合力。

作者杨东霞系农业农村部管理干部学院农业农村法治研究中心主任、研究员

来源：《农村工作通讯》2021年第12期